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分税制、地方财政自主权与经济发展绩效研究

高琳  
【摘要】:对于中国这样一个发展中的大国而言,在保持了30多年的高速增长“奇迹”之后,如何保持经济的可持续增长并让人民共享发展成果,实现包容性增长,是一个巨大挑战。放眼世界,大国治理的一个难题就是处理中央(联邦)政府和地方政府的关系。一方面,大国内部往往存在明显的地区差异,出于信息收集上的劣势,中央政府有必要给地方政府自主性,让地方政府自主决策和管理本辖区的公共事务。但与此同时,大国在处理全国性问题上,则具有小国所不可及的规模优势。更为重要的是,出于政治稳定的考虑,大国的中央政府通常会限制地方因过度自主而滑向自立的边缘。上述两方面的原因,使得任何大国都面临的一个问题是,需要在中央集权与分权之间作出某种权衡。 央地之间集-分权的一个关键是财政决策权力的划分,这直接关系到公共资源的配置和使用方式。一个适宜的央地财政关系,能够有效地提供让公众满意的公共服务,促进社会福利的最优化。而对于那些发展和转型国家而言,中央政府更是希望通过央地财政关系的调整,激励地方政府发展地区经济的积极性,进而实现全国经济的快速增长。中国在1980年代启动的财政包干制,即是一次给予地方财政决策自主权的分权化改革。在这次改革中,地方政府获得了空前的财政激励,由此推动了中国在1980年代的快速增长。 然而,由于财政包干制缺乏正式的制度规则,随着时间的推移,中央的财政汲取能力逐渐下降,严重削弱了其宏观调控与再分配能力,并最终促发中央政府考虑调整与地方的财政关系。于是,在1994年的分税制改革中,通过一系列的精妙设计,财权重新开始向中央政府集中。但令人诧异的是,在财政自主权受到显著削弱的情况下,地方政府推动地区经济增长的积极性似乎并未有任何消减的迹象,最终看到的是,中国的经济增长一路高歌猛进。正是在上述背景下,本文以地方财政自主权为观察视角,实证分析分税制改革背景下的央地关系对地区经济增长绩效和公共服务提供绩效的影响及其背后的机制。与现有文献相比,本文的工作主要包括如下几个方面: 第一,论证了分税制是一场财政集权因素与分权因素并存的改革,而且,集权因素进一步导致了分权因素的增强,即分税制背景下的央地财政关系是一个兼容了集权与分权的体制。本文论证分税制的集-分权因素不同于现有文献中所说的“收入集权、支出分权”概念,而是从预算内和预算外两个财政体系角度而言的。在制度改革中,分税制改革直接导致了地方政府预算内财政自主权的下降,但此次改革同时也为地方政府留下了预算外资金的自主权空间,由此进一步导致了预算外财政的扩张。笔者使用省份样本和城市样本的实证结果都表明,地方政府在预算内自主权削弱得越多,地方政府在无论是在短期还是长期表现出了对预算外收入更强的依赖。基于对现有分权测量指标适用性的评价,笔者提出地方财政自主度(支出中依赖与自有收入的比重)是一个相对最适宜用于测量分税制改革后地方政府财政自主决策权力大小的指标。与此同时,科学全面地评价地方政府的财政自主度,应同时从预算内和预算外两个口径进行测量。 第二,实证分析了地方财政自主权的经济增长绩效及其传导渠道。基于财政分权理论与现代经济增长理论,本文分别从短期效应和长期效应两个层面,检验了省级财政自主权对公共资本投资、私人资本投资(FDI)、人力资本积累以及全要素生产率(TFP)等多种经济增长传导机制的影响。结果表明,预算内财政自主权的增强在短期对公共资本积累具有不利作用,但对人力资本的积累却具有持久的正面作用,长期来看,对商业经营环境(FDI的实际税率)和TFP也都具有正面的改善作用。与此不同,预算外财政自主权的增强在短期有利于公共资本的积累,而对人力资本的积累无论是在短期还是长期都没有显著的促进作用,长期而言,对商业经营环境(FDI的实际税率)和TFP也都没有正面的促进作用。本文的研究表明,预算内财政自主权越高的地区,尽管在短期对经济增长不利,但由于促进了经济增长效率,因而对长期经济增长具有积极作用。而预算外自主度的增强虽然促进了投资驱动的短期增长,但并不改善经济增长效率进而对长期经济增长并无效果。 第三,实证分析了地方财政自主权对公共服务提供绩效的影响。与通常使用公共服务投入和产出数量的度量方式不同,本文使用了公众对公共服务满意度的评价来度量公共服务的提供绩效。依托于中国综合社会调查(CGSS)的大样本微观数据及其嵌套于地方行政辖区的数据结构,本文检验了县级政府预算内财政自主权(无法获得县级政府的预算外收支数据)对基础教育和医疗两项地方性公共服务个体满意度的影响。结果表明,财政自主权的增强(支出更依赖于自有收入)在概率上显著地促进了居民的公共服务满意度,这种作用主要得益于公共服务项目投入的资金效率,而增加公共支出水平(或比重)的作用并不明显。可见,地方政府拥有更大的财政自主权,也能够促进公共服务的提供效率,从而满足本辖区居民的需求,促进社会福利的改善。 本文虽然是一项以实证分析为主导的研究,但通过紧扣作用机制,本文的研究得以能够系统地检验分权影响经济增长和公共服务提供绩效的理论机理,从而很好地回应了理论文献。与此同时,笔者也摆脱了该领域绝大多数实证文献中笼统地在分权与经济增长或公共品提供之间建立实证关系的做法。在数据和研究方法上,本文充分利用了宏观面板数据模型、截面数据模型、嵌套数据模型等多种数据结构及其相应的估计方法,并通过一系列稳健性检验和内生性检验,保证了本文实证结论的可靠性。 本文的研究对中国未来央地财政关系的进一步完善具有重要的政策含义。相对于1980年代没有制度规则的分权化改革,分税制是一次建立在规则基础上的财政集权改革,因此,在建立与现代市场经济体制相适应的财政体制上,分税制改革无疑迈出了重要的一步。然而,在分税制改革背景下,本文的研究表明,提高地方政府的预算内财政自主度,无论是对长期经济增长还是对公共服务的提供效率都具有积极作用。因此,中国未来要实现可持续增长,达到经济增长与社会和谐的共赢局面,央地财政关系的进一步调整和完善大有可为。首先,中央政府需要摈弃实施大规模转移支付的思路,转而给予地方政府更多的自有收入,鉴于中国的单一制国体以及既有的税制体系,笔者提出,一个较为可行的方案是,提高地方政府在共享税(比如增值税)中的分享份额,当然,即使是在提高了税基的分享份额后,一些欠发达地区可能还是无法满足支出的资金需求,此时中央政府给予一定的转移支付仍然是必要的;其次,中央政府应建立相关的法律法规,将各级地方政府的预算外资金乃至制度外资金整合到预算内渠道,尤其是要与一般预算收入统筹使用,或者严格按照预算内资金的管理方式加强对预算外资金的监管和约束。最后,对于一个成功的政府间财政关系改革,在明确收入归属和收入分享方案的同时,也需要确定政府间的支出事权和责任,否则终将难以形成一个稳定、有效的财政体制。由于中国地区间的巨大差异和需求的多样化,因此,总体而言,由地方政府承担多数地方性公共服务的供给责任是具有合理性的,但需要解决关键问题的是,理顺和清晰地界定不同层级政府的事权,以避免上级政府将支出责任转移给下级地方政府承担,从而又造成事权与事责的分离。以上三点可以概括为两个方面:“财权与事权”的对应与“事权与事责”的对应,笔者认为,促成这两个“对应”是分税制改革的未竟事业。


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