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从“福利救济”到“权利保障”:上海养老服务供给中的政府责任研究

鲁迎春  
【摘要】:伴随着老龄化进程的加快,当代中国悄然陷入了“未富先老”的困境。上海则作为中国最早步入老龄化社会的城市,率先步入了“满城银发”和“老无所依”的时代。曾经只是作为个体生命历程与家庭生活构成之自然阶段的“养老”,如今却日渐演化成为沉重的社会问题:社会日益增长的养老服务需求与政府有效供给不足之间的矛盾愈来愈成为当今时代的核心问题之一。作为一种因应,上海已于2014年3月1日起开始实施“单独二胎”的生育政策,并将试点实施“以房养老”政策。然而这些都无以“隐没”养老服务供给中的政府责任,因为政府就是为维护公共利益而生的,天生就以提供公共服务为基本职责的。经过长时间的参与式观察与非结构化访谈,并辅之以文献分析,本研究发现:出于对日益增长的养老服务需求压力的回应,上海养老服务供给中的政府责任得到了强化;政府责任的对象由少数弱者扩展到全体老人;政府责任目标由单一生存救济增容为多元生活保障;政府责任的约束机制由道义自觉发展为法制规范。本研究将政府养老服务供给责任的整体变迁特征,概括为政府责任从“福利救济”到“权利保障”的整体形态转型。政府责任形态由“福利救济”向“权利保障”的转型反映了养老服务属性变迁对政府养老服务供给责任的重构。一方面,养老服务属性由“家庭内需求”向“社会化需求”的转变,推动了社会对作为“公共服务”的养老服务需求的多元化增长,即不仅需求主体由少数无家老人扩展为全体老人、需求内容由单一生存救济增容为多元生活保障,而且社会对政府提供养老服务的需求意识也由慈善祈求发展为权利主张;另一方面,养老服务属性的变迁,客观上要求政府强化养老服务供给责任的纳入程度,并拓展养老服务供给责任的实现方式,以切实履行政府对公民养老权利的保障责任。“福利救济”型政府责任形态是以家庭养老为基础的。家庭的赡养功能在传统孝文化和现代法律的双重规约下实现了对政府养老服务供给责任的有效替代,政府得以隐退在家庭之后,而只是为少数没有家庭支持的弱势群体老人(如“三无”老人、“五保”老人)提供救济性的养老服务。在具体实现方式上,政府独揽了对少数弱势群体老人的救济性服务的供给,并对救济对象实施资格审查。由于受制于经济发展程度和政府的整体财力水平等因素,实践中可用于为“三无”、“五保”老人提供救济性养老服务的资源也是极为有限的,因此政府对“三无”、“五保”老人的救济责任也只是不完全的、破碎化的。尽管如此,社会出于对“家庭养老是理所当然的养老方式”的绝对认同和遵从,即使政府将不完全的、救济性的养老服务供给视为一种“恩赐”,社会仍对之持“投桃报李”式感恩之情。“权利保障”型政府责任形态首先以政府责任的多维转型为基础,即政府责任对象由少数弱者扩展为全体老人、政府责任目标由单一生存救济增容为多元生活保障、政府责任约束机制由道义自觉转变为法制规范。这实质上反映了政府不断强化养老服务供给责任纳入程度的进程。其次,在实践中,政府采用了“政府实事项目”,作为养老服务供给责任强化的实现机制,并成立了“养老服务体系建设领导小组”作为强化养老服务供给责任的“政治保障”。最后,在养老服务供给责任的具体实现方式上,政府不再独揽养老服务的生产与安排,而是建立了政府主导、多元参与的养老服务供给体系。政府的养老服务供给责任形态由“福利救济”到“权利保障”的转型,固然是受到日益增长的养老服务需求所形成的客观压力的推动,但养老服务需求的客观压力必须有效转化为政府责任纳入的主观动力之后,才能真正成为推动政府养老服务供给责任履行的实际动力。而养老服务需求客观压力能否实现向政府责任纳入主观动力的有效转化,取决于养老服务供给与政府固有行为动机的吻合程度。在政府所有行为动机中,谋求合法性是前提和根本。正是由于养老服务供给日益成为政府合法性的当代来源,养老服务的需求压力才被有效转化为政府养老服务供给责任纳入的主观动力。在通过提供养老服务以谋求政府合法性的动机驱使下,上海养老服务供给中的政府责任在绩效考核和“样板塑造”的双重作用机制下,经由自上而下的目标传递与任务指派而得以阶段性的演化与逐步实现。


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