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美日对外援助之比较

贺光辉  
【摘要】: 对外援助是二次世界大战之后国际关系的一种新现象。过去,虽然有支持作战盟友、人道救济或战争赔偿等援助类型的资源,在少数国家之间流动。但战后国际外援的运作,是与过去完全不同的类型,最主要差别在于援助的组织化、普遍化和以发展为目的。在组织化方面,战后大多数援助国都设置了以外援为宗旨的独立机构,例如美国的国际开发署(USAID)和日本的国际合作事业团(JICA);同时,为了进行各援助国之间的政策协调与国际合作,也成立了世界银行、联合国发展计划署(UNDP)和经济合作发展组织(OECD)等多边援助组织,各援助国透过官方管道长期、大规模地进行对外援助。普遍化是战后对外援助的另一个特点,几乎世界所有国家都是对外援助的援助国或是受援国。在援助的发展目的方面,援助资源从发达国家流入第三世界发展中国家,至少在名义上是为了协助这些国家的社会经济发展。根据以上观点,本文认为,对外援助是当代国际关系、尤其是南北关系中的一个重要领域。 对于战后这种对外援助的新现象,长期以来在国际关系学者,经济学家和外交政策制定者之间引发了不同意见的讨论。争论焦点在于对外援助的动机、目的和其效果。为什么发达国家愿意牺牲自己的经济资源提供如此大规模的对外援助?本文尝试藉由比较美国的和日本这两个世界最大援助国的外援政策,对上述问题建构一个完整的理论解释框架。我们运用比较个案研究的方法解释对外援助现象,因为针对不同国家间影响外援政策的政治、经济和环境相关变量的比较,可作出较佳的解释。目前学界较少针对外援进行比较研究,大部份研究重心都集中于单一国家的对外援助政策的分析。美国和日本是世界最大的援助国,又是在不同的政经背景下发展与运作他们对外援助政策,这二个国家的比较,可对外援研究的广度与深度作出贡献。 美国与日本对外援助的比较研究是基于以下二项假设为基础:对外援助是这二个援助国的重要外交政策工具;战后美国的外援政策主要受到政治/安全外交目标的影响,而日本的外援政策主要受到经济/商业外交目标的影响。通过美日两国对外援助政策历史发展的比较,以及援助区域分布、渠道部门配置,援助钻石模型等质量分析,上述假设可得到初步证实。基本上,各援助国不同的背景和目标设定产生不同外援计划,也会造成对外援助执行方式的差异。研究美日对外援助政策时,当然不能忽略掉经济因素对美国、以及政治因素对日本的影响,上述假设是为了先将复杂的外援现象简单化,以便能够厘清影响援助国外援政策的 WP=6 最关键因素。由于对外援助是二战后的国际格局所形成与发展的新现象,国际政经环境的改变也会改变对外援助的特征。就此层面观察﹐美日两国对外援助政策的不同发展,是战后国际环境下根据本身条件所自然形成的结果。对美国来说,基于战后掌握的霸权力量和经济优势,在运用外援政策时通常可不考虑经济的利益,因此,在冷战格局下美国不可避免地将外援用于服务国家政治和安全目标。同样的,战败后日本面临国家重建与无法运用传统政治外交手段的困境,以外援促进国家经济能力自然成为其不得不的选择。 目前形成美国与日本对外援助政策的国内外环境发生了重大变化,过去最主要影响国际援助的冷战格局已经结束。对美国而言,外援决策政治考虑的重要性降低,经济因素的影响度则升高;相对的,随着日本成为经济大国,外援的商业考虑逐渐减少,根据统计﹐近年来日本对外援助在去商业化(decommercializing)方面的表现有相当大的进步。整体而言,国内外环境的改变,使得美日两国的外援传统角色发生了变化。在后冷战时代﹐美国若过于强调外援的经济利益,将会逐渐破坏它在世界政治的领导地位,而日本若进一步强化外援政治因素的考虑,也将导致日本在世界政治杠杆中的份量增加。


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