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我国疾病预防控制体系建设研究:困境 策略 措施

于竞进  
【摘要】: “非典”危机提示,我国的疾病预防控制体系过于薄弱,难以满足保障人民健康安全,促进经济发展,构建和谐社会的要求。疾病预防控制体系建设已经成为今后若干年中政府工作的重点之一。为此,需要明确我国疾病防制体系的究竟存在哪些问题,在这些问题中何谓首要问题,首要问题的危害程度、根源和机制,针对根源和机制的标本兼治策略和方案,以及需要什么技术支撑等。目前,国内尚缺乏这方面的系统研究。为此,秉卫生部科研基金资助,开展了疾病预防控制体系建设方面的研究。 研究目标 本次研究旨在:(1)定量确认我国疾病预防控制体系面临的首要问题及其影响,分析首要问题的根源和障碍;(2)定量明确解决首要问题的治本策略,推荐重塑疾病预防控制体系的改革建议和操作逻辑步骤;(3)围绕治本策略,研制重塑疾病预防控制体系的关键措施,包括:界定我国各级疾病预防控制中心应承担的公共职能,研制省市县三级疾病预防控制中心的人力配置标准,研制疾病预防控制体系财力配置标准和基本设施建设标准。(4)研究基层卫生防保组织疾病预防控制职能、人力和经费配置。 研究方法和资料来源 1、指导性研究方法 论文应用“政策制定科学程序”作为指导性研究方法。该方法共包含7个逻辑相联的步骤,具体包括(1)客观论证政策性问题;(2)科学分析问题的影响因素和根源;(3)针对问题根源科学制定相应政策;(4)严格论证政策可行性;(5)严密政策执行的科学逻辑顺序:(6)科学的政策评价机制;(7)有效的反馈完善机制。本次研究主要涉及程序中的前三步。 2、资料来源和收集方法 (1)样本地区和样本机构 研究采用多阶段随机抽样方法选取样本地区和样本机构。考虑到我国地区的差异性,依据经济发展水平,在东部地区选择浙江、江苏作为样本省,在中部地区选择河北山西作为样本省,在西部地区选取四川、贵州作为样本省。此外,考虑到直辖市是一个特殊群体,在四个直辖市中选择上海作为省级样本;考虑到疾病预防控制工作与人口密度、地理情况有密切关系,选择青海作为省级样本。在每个样本省中,随机选取10个样本市,在每个样本市中随机选取1个样本县。每个样本地区中,选择疾病预防控制中心(卫生防疫站)作为样本机构。样本机构一共包括8个省级疾病预防控制中心、80个市级疾病预防控制中心和80个县级疾病预防控制中心。针对样本机构,一共进行了5个轮次的调查,每个轮次的调查内容均不同,有效调查样本量也不尽相同,详见论文各个部分。 (2)资料收集方法 1)文献分析广泛收集国内外疾病预防控制体系承担职能、人力配置、经费配置相关期刊论文、书籍、政府文件、统计报表以及政府公告等,收集途径包括CBMDISC、Medline、图书馆、政府机构和政府网络等。其中,文献收集时限为国内1990—2001年,收集范围为《中国初级预防保健》、《中国农村卫生事业管理》、《中国卫生资源》、《中国卫生事业管理》、《中国公共卫生》、《中国卫生经济》、《卫生经济研究》和《中国卫生软科学》八种主要卫生管理杂志,收集方式为普查阅读,共获得相关文献205篇。 2)现况调查调查样本疾病预防控制中心和基层预防保健组织近5年来人力数量、人力岗位结构、人力学历结构、人均年收入、人力流动情况、机构费用支出、政府经常性拨款、政府专项拨款、有偿服务收入等基本信息;同时,结合研究进展,进一步调查样本机构各项公共职能和服务项目的开展与否、开展程度、现有人力、期望人力,以及现有投入支出和期望投入支出,等等。一般而言,一个疾病预防控制中心或基层预防保健组织,一次调查填报一份调查表格。 3)专家咨询组织具有丰富实践经验和理论造诣的CDC专家、疾病防制行政部门专家和疾病防制领域内的政策研究专家,通过头脑风暴法、焦点小组讨论等方式,提出并修正疾病预防控制体系公共职能和服务项目,论证和完善人力配置和经费配置的影响因素。专家咨询共进行了5轮,共计54人次。 4)专家会议论证用于确定各级CDC和基层预防保健组织各自应承担的公共职能和服务项目,确定人力配置和经费配置测算公式,以及人力配置的地区差异调整方法等。专家会议论证开展了1次,与会专家来自全国各省省疾病预防控制中心和省卫生厅疾病控制处。 定性资料由项目负责人汇总、归纳,并尽量予以量化。定量资料的分析,除一般描述性统计方法外,在模型构建和模拟过程中,还使用了因子分析和多元回归等多元统计方法;在人力和经费配置标准测算过程中,进行了现状—研究结论、国内—国外,东中西三类地区、省市县基层四级组织机构之间的比较分析。 3、资料质量保证方法 定性资料由项目负责人和有经验课题组成员负责收集、整理和分析。 定量资料在收集时由课题组成员培训调查表填报人员,由专人负责审核调查表填报逻辑错误,有错误的调查表将视情况采取退回重填和电话校对两种方法予以修正;定量资料在录入时编写计算机程序予以逻辑勘误;定量资料在分析时由专人负责。所有定量资料采用编程方法进行整理和分析,不改动原始数据库。 研究结果 1、公共职能偏废是当前我国疾病预防控制体系存在的首要问题,必须采取有力措施促使疾病预防控制体系公共职能的贯彻落实。导致我国疾病预防控制体系公共职能偏废根源有两方面,一是我国政府对疾病预防控制体系投入总量不足且投入方式低效,表现为政府筹资职能缺位;二是政府允许疾病预防控制机构资金自筹的财政管理机制,使有偿服务成为各级疾病预防控制中心的工作重点,表现为政府管理职能缺位。 2、解决问题的治本策略,首先是明确政府承担疾病预防控制的筹资职能,保障疾病防制机构适宜投入,使得目前收不抵支的公共产品得到补偿,合理解决从事疾病防制工作的人员的待遇;同时,通过加强管理和改革投入方式增加服务效率。重塑我国疾病预防控制体系,需遵循以下改革步骤:(1)提高政府对疾病预防控制工作的重视程度,(2)确保政府对疾病预防控制工作的适宜投入,(3)增加财政投入的稳定性和投入效率,(4)改革管理体制以提高疾病预防控制中心的运作效率,(5)改革劳动人事制度稳定和吸引高素质人才,(6)稳妥处理疾病预防控制中心的非公共产品服务。 3、疾病预防控制中心公共职能包括7职能、25类别、78内容和255项目,国家、省、市、县四级疾病预防控制中心工作任务和职责各有不同;基层卫生组织应当承担13项传染病防治工作项目、13项慢病防治工作项目、7项卫生信息管理工作项目。公共职能界定结果得到了各级各地疾病预防控制中心普遍认同。 4、按照界定的公共职能项目,我国疾病预防控制中心公共职能落实程度普遍不高,并随地区差异和级别不同而异;在各项公共职能中,突发公共卫生事件应急处置职能落实程度最高,健康危害因素监测与控制职能落实程度最低。这种现象与人力投入和财力投入有着直接联系。 5、为完成3—5年内期望落实的疾病预防控制公共职能和具体项目,省级疾病预防控制中心平均人力配置标准的基准值为336人,为现有编制的61.1%;市级疾病预防控制中心人力配置标准基准值为102人,为现有编制的84.3%;县级疾病预防控制中心人力配置基准值为33人,为现有编制的76.7%。依此类推,全国省市县三级疾病预防控制中心需配置人力140016人,较2002年底疾病预防控制中心(或防疫站)人力(206815人)减少32.3%,如考虑全国专业站(所)的59044人,则总计减少47.3%。按人口计,该人力配置水平仅相当于美国的11.8%和俄罗斯的8%。 6、为完成10年内期望落实的疾病预防控制公共职能和具体项目,省级疾病预防控制中心平均需配置的人力基准值为386人,较现有人力减少17.7%;市级疾病预防控制中心人力配置基准值为113人,较现有人力减少9.7%;县级疾病预防控制中心人力配置基准值为38人,较现有人力减少20.8%。依此类推,全国省市县三级疾病预防控制中心则需配置人力合计为159086人,较2002年底疾病预防控制中心(防疫站)人力(206815)减少23.1%,如考虑专业站(所)的59044人,则总计减少40.2%。按人口计,该人力配置水平仅相当于美国的12.9%和俄罗斯的8.7%。从稳定和易操作角度,10年疾病预防控制中心人力配置标准更具合理性。在四级疾病预防控制中心人力配置基础上,社区卫生服务机构(城镇)和乡村两级卫生机构(农村)疾病预防控制人力配置标准为3—6人/万人口。全国基层需要39—78万从事疾病预防控制职能的人力。 7、为实现3—5年阶段目标,在用非公共产品服务收入补偿人员分流情况下,疾病预防控制中心的经费缺口,需要在现投入基础上追加65.5亿/年左右。3—5年后完成非公共产品服务项目和人员的完全剥离,政府为安置分流人员,需要在上述投入基础上,追加36.5亿元/年左右。为实现10年阶段目标,并完成非公共产品服务项目和人员的完全剥离,疾病预防控制中心需要在现投入基础上追加85亿/年左右。城镇社区卫生服务机构和农村乡村两级卫生机构疾病预防控制经费配置标准为5-12万元经费/万人口,全国约65-156亿元。 创新和应用 1、以公共产品为导向,明确了我国疾病预防控制体系功能定位和国家、省、市、县各级疾病预防控制中心和基层卫生防保组织在疾病预防控制工作上的功能定位。其中,关于传染病防治工作的功能定位被2004年修订的《中华人民共和国传染病防治法》采纳(见附件3)。 2、依据功能定位,重新界定了疾病预防控制体系(国家、省、市、县、基层)应当承担的公共职能和具体工作项目,包括7职能、25类别、78内容和255项目。该界定已经于2003年7月底全国卫生工作会议上征求意见,于2003年12月25日在卫生部网站公示,2004年4月全国疾病预防控制工作会议文件(见附件2)。 3、明确了以完成疾病预防控制公共职能和具体项目为目标的省、市、县疾病预防控制中心和基层防保组织人力配置和经费配置标准。依据人力配置研究结果,形成了《各级疾病预防控制中心组织编制规定》,该规定在2003年7月底全国卫生工作会议上征求意见,2004年4月全国疾病预防控制工作作为会议文件,在2004年5月全国卫生人事工作会议上征求意见,经卫生部递交中共中央编制委员会办公室审议(见附件5)。 4、明确了以完成疾病预防控制公共职能和具体项目为目标的省、市、县疾病预防控制中心基本设施建设标准。其中,关于实验室能力建设和条件要求的研究结果,形成了《省、地、县级疾病预防控制中心实验室建设指导意见》,2004年7月23日由卫生部办公厅和国家发展改革委办公厅以卫办疾控发[2004]108号文联合发布。 5、提出了重塑我国疾病预防控制体系的治本策略和改革步骤。依据研究结果,形成了《关于组建卫生部疾病预防控制局的建议》,已报卫生部报中共中央编制委员会办公室研究(见附件1)。 6、再次确认了我国疾病防制体系面临的首要问题是公共职能偏废;论证了公共职能偏废问题的根源和作用机制,完善了疾病防制体系公共职能偏废问题的根源和作用机制模型。 在上述研究结果的基础上形成了《关于疾病预防控制体系建设的若干规定》,该规定经财政部同意,2005年1月5日以中华人民共和国卫生部第40号部长令发布。2005年起卫生部启动了省、地两级疾病预防控制管理人员培训,省地县三级现场流行病学和实验室管理人才培训工程,相关研究结果为主要培训内容。


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