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中国公用事业:民营企业进入中的亲贫规制

许峰  
【摘要】: 对中国公用事业的现实考察表明:公用事业的国家垄断经营,形成特殊的垄断优势,并转化为这些行业的高收入和高福利,使得社会公众对公用事业产品和服务的支出逐年增加,行业普遍的低效率和财政压力并存。 当前正在进行的公用事业领域改革的趋势是将有越来越多的民营企业和民间资本大举进入原来由国家垄断经营的基础领域和城市公用事业部门。而民营企业经营公用事业的盈利性目标势必与公用事业的公共性和社会服务性宗旨发生背离。民营企业的进入可能会导致私人垄断,排斥贫困消费者,忽视普遍服务义务,从而损害消费者特别是贫困消费者的福利,从而使社会贫困消费者从公用事业的改革中利益受损。 在中国,通过上个世纪80年代改革导致的资源扩散效应到90年代以后资源的重新积聚,资源积聚的直接后果就是:社会分化程度进一步的拉大,形成了一个相当规模的弱势群体。弱势群体的增多和利益受损,已成为我国经济社会转型时期的客观现实,也成为公平与公正的焦点问题。 被赋予新公共管理职能的政府治理的目标就是建立一个和谐社会,它将满足公众的需要和实现公共利益摆在第一位,而将追求效率放在第二位,以公平取代效率成为社会管理的首要价值。顺着这条思路,在民营企业进入公用事业领域的过程中,政府管制作为政府的一种公共责任,是当前政府公共管理的一个主要内容,就是从公平和效率两个方面同时入手,实现经营者、消费者利益的均衡。这一方面要求政府通过引入竞争机制和各种激励性规制手段扩大公用事业产品和服务的供给和生产,另一方面要实行倾向于让消费者以更合理的价格消费,让支付能力很低甚至没有支付能力的消费者,也能消费其基本生活必需的商品和服务。因此,从效率、公平和发展等几个方面综合考虑,政府必须实施一系列倾向于贫困地区和贫困群体的亲贫规制(pro-poor regulation),解决弱势群体的利益表达和利益保护,改变贫困人口在经济发展中的不利地位,让他们能够公平、公正地分享改革发展的成果全面,维持社会的稳定和经济的持续发展。 在中国,基于亲贫目的的政府对公用事业的管制,首先就是加强普遍服务规制。民营企业进入公用事业的前提条件,就是承诺普遍服务义务。而为了实现普遍服务,关键又是让支付能力较低的消费者,有能力消费公用事业产品和服务,即降低消费者消费的价格门槛。所以制定合理的价格水平和选定灵活的价格(资费)结构就成为亲贫的价格规制的主要内容。基于中国国情以及公用事业不同领域的改革特点,应根据不同种类的公用事业企业确立不同的价格规制原则:(1)对铁路、邮电等的价格实行按平均成本定价,行业平均成本即为服务价格;(2)对市内公共交通、地铁、自来水、煤气、民用电力供应等,保证企业有一定的利润下实行最高限价;(3)对那些不可储存的物品和劳务,如电力、电话和运输服务等,由于受供需因素波动的影响较大,其价格应根据需要变化而调整。同时,政府规制者在进行价格结构监管时,总的原则是结合差别定价和灵活定价,对低收入的消费者实行较低的规制价格或者享受价格部分减免服务。可以选定的价格结构有:生命线定价、二部定价、分段累进制价格、峰时定价等。此外,制订多样化的质量标准以及竞争规制等也是亲贫规制的具体内容。 为了让贫困消费者有能力消费公用事业产品和服务,还可通过增加消费者的支付能力即给这些消费者以补贴的手段来实现。补贴可以是暗补(即补贴给运营企业)的形式,也可以是明补(即直接补贴给低收入者等定向群体)。经济分析的结论是财政直接补贴给定向群体更有助于公平目标的实现。在中国财政支出捉襟见肘的国情下,可以借鉴国外建立普遍服务基金的办法。 亲贫规制是政府基于公平目标而对进入公用事业领域的民营企业做出的某些限制行为。而这需要确立一个政府的代言人即规制机构。中国的公用事业改革要求建立像司法系统那样相对独立的规制机构,以维持监管者的自主性;政府可以通过组建专门行业的规制机构,改革和完善公用事业监管机构的设置及职责权限,以增强规制能力;监管者本身也需要被监管,以保证其监管是公正的。 民营企业进入公用事业得以成功的前提条件就是政府监管必须确定一种承诺机制,解决政府有限承诺的问题,提高政府的诚信度和政策的稳定性;在规制执行过程中要进行公正严格的程序监管,通过公共决策听政,保证弱势消费者的呼吁权;加强价格、质量等方面的信息管理;这需要完善公用事业立法,建立符合市场机制的规制法律制度;此外,不能忽视民间非政府组织在公共提供和再分配中的作用。


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