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中国城镇住房保障制度思想变迁研究(1949-2005)

王世联  
【摘要】: 制度经济学研究表明,社会变迁是全方位的,必然包括社会制度和社会观念的变迁。事实上,在社会生活和社会结构变迁的同时,社会制度和观念也发生着变化。从一定意义上说,社会进步的内在要求促使社会观念和思想的变革,而变革的思想进一步指导社会的发展。住房作为居民的基本生存条件,是人们的立足之地,栖身之所。从混沌的远古时代到日新月异的现代社会,只要人类生存、发展一天,就一刻也离不开住房问题。随着我国城镇住房制度改革的深入,市场经济机制已经在房地产市场中逐渐发挥资源配置的作用。但由于我国仍处于从计划经济体制向市场经济体制转轨的时期,社会保障的发展虽然快但时间并不长,因而我国的房地产业的现状与居民的居住需求还不相适应的问题十分突出,住宅质量和住宅环境都难以令人满意,急需多角度地探讨和研究,以有利于中国房地产市场的发展,满足居民不断增长的住房需求。 正如马克思所说的:“社会经济形态的发展是一种自然历史过程”。20世纪80年代初,我国艰难地走上了市场化经济体制改革的道路。中国城镇住房制度改革,即基本上是同我国经济体制改革同步进行的,是经济体制改革的重要组成部分。但在社会主义市场经济体制理论指导下的城镇住房改革,又具有相当独立性,其改革的具体方案和实施步骤有自成体系。在改革开放前,中国城镇住房保障属于社会主义的有机组成部分,在强调国家—单位—个人利益高度一致的原则下,由国家扮演着社会保障制度的确立者、保障者的角色,再由国家(通过政府)和单位扮演者社会保障供给者和实施者的角色,国家和单位相互依存,共担责任;而城市居民则被分割在各个单位并与单位构成不可分割的关系,几乎是无偿地享受着这份住房福利。随着国内社会经济发展环境的变化,这种制度很难适应社会经济进一步发展的需要。1991年11月,国务院办公厅下发了《关于全面进行城镇住房制度改革的意见》,要求在1992年-1993年内,在全国范围内全面推进住房制度改革。在1992年市场经济全面开展的背景下,实施这一改革标志着中国城镇住房制度己从探索和试点阶段,进入全面推进和综合配套改革的新阶段。1994年,国务院下发了《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》,确定了房改的根本目标是:建立与社会主义市场经济体制建设相适应的新的城镇住房制度,实现住房商品化、社会化;加快住房建设,改善居住条件,满足城镇居民不断增长的住房需求。同时要求全面推行住房公积金制度,积极推进租金改革,稳步出售公房,加快经济适用住房的开发建设。 从一般意义上讲,社会思想的变化体现在三个层面,其一是学术思想层面——社会思想的变迁,其二是社会规范层面——道德观念变化,其三是国家政策层面——社会制度变化。尽管有些社会理论,或者超前或者落后于它产生时的社会形态,但是,必然带有那个时代的社会烙印。随着中国社会主义市场经济建设理论的不断发展与完善,伴随而来的是中国经济发展模式的转型与社会形态的转型,以及国家政策、住房保障制度的不断调节与发展。在计划经济时代,中国在城镇实行的是完全福利化住房政策,住房建设资金完全来源于国家基本建设资金。住房福利分配制度具有“低工资、低租金、实物配给制”的特征。随着国内社会经济发展环境的变化,这种制度很难适应社会经济进一步发展的需要。住房市场的内在动力如何激励?因而,这种制度的演变具有内在逻辑。1978年之后,公共住房福利政策逐步向住房商品化政策转变,采取的政策模式为:一是开始公共住房商品化政策的尝试;二是公共住宅福利化和商品化政策并重。住房制度改革的本身不是目的,目的是通过改革不适应的经济社会发展需要的旧的住房制度,建立适应社会需要的新制度,满足城镇居民日益增长的住房需求。通过制定一个兼顾经济和社会两个方面的完善的城镇住房供应体系,以实现城镇住房商品的公正合理的分配的社会经济目标。随着住房改革的不断深化,“对不同收入家庭实行不同的住房供应政策成为这一阶段“关注中低收入者”的点睛之作。1998年以后,住房分配货币化,政府明确提出依据收入状况解决住房问题,公共住房则是解决中低收入者和最低收入者的主要手段。中国住房保障制度的思想又进入了一个新的局面。 中国改革进入攻坚期,可持续发展、和谐社会是时代主题,解决中低收入家庭的居住问题应是题中应有之意。因此对中国城镇住房保障思想变迁进行专门研究,不仅弥补了国内学者对这一问题研究的缺陷,而且有助于为加快中国城镇居民住房保障体系的建设提供理论的指导和政策建议,在理论和实践上都具有重大意义。 本项研究基本按着历史的叙述方法,运用微观经济学、宏观经济学和产业经济学的有关理论,分六章对中国城镇住房保障思想的变迁进行考察。 第一章介绍了住房保障思想的研究对象的背景、选题缘由、研究方法、研究特色;回顾了国内外住房保障理论现状,分析了本项研究的学术价值。 第二章讨论了计划经济体制下福利分房的背景、历史轨迹、制度总体状况,分析了这一阶段城镇住房保障的弊端。 第三章着重分析了同我国经济体制改革可以说是同步进行的中国城镇住房制度改革的特点,探讨了住房制度改革中城镇住房保障的实现形式。 第四章对城镇住房保障思想进行了深入分析,归纳总结了住房保障思想的经验,同时对住房改革中“安居工程”思想及实践进行了评论。 第五章描述房改攻坚中住房供需特征,对多层次住房供给思想进行了综述,特别是对涵盖城镇住房供应体系之中的经济适用住房、廉租住房在实践中所取得的显著成效进行了分析,对一些学者的观点进行了归纳、探讨、评说。 第六章着眼于历史经验,研究中国城镇住房保障思想现状、以及历史与现行制度的关联,进一步提出构筑新时期中国城镇住房保障的设想。


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