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制度变迁中的权力博弈

林荣日  
【摘要】: 1978年以来,我国高等教育发生了巨大变化,取得了显著成就,其原因可以从多种角度加以阐释,但我们认为,最根本的原因在于高等教育制度的不断变迁和创新。制度的变迁和创新就是新的更有效率的制度替代旧制度的过程,在此过程中,各权力主体之间的权力与职责不断进行重新配置和定位。在转型期的初期阶段,我国高等教育制度变迁的性质属于典型的强制性变迁,这是国家依靠强力自上而下推动的结果,但随着改革的深入以及各权力主体的力量和地位发生变化,制度变迁的方式和性质也日趋复杂,其中,中央政府、地方政府、高校和社会四种力量的对比关系和博弈方式起着决定性作用。本文力图破解转型期我国高等教育制度变迁过程中各权力主体是如何进行权力博弈以及权力博弈的过程和方式是如何影响新的权力均衡和权力关系这一命题的。 我们知道,改革开放以来,我国高等教育制度变迁和创新的最终目标是要理顺五层关系,从而促进高等教育的全面发展。这五层关系是:中央与地方、政府与高校、高校与高校、高校与社会以及高校内部各权力主体之间,其中,理顺中央与地方以及政府与高校这两层关系,既是理顺其他各层关系的核心,也是高等教育体制改革的难点和重点。因此,本文旨在通过研究而着重弄清楚的主要问题是:通过各权力主体之间的反复和多重博弈,在转型期不同阶段,中央与地方以及政府与高校之间的权力关系到底发生了哪些变化和如何变化?这五层关系目前已经发展到了什么程度,其未来发展指向是什么以及还存在哪些尚未解决的问题?等等。 本论文的第一章是绪论,除了论述权力的概念和权力的性质外,提出了本论题将要研究的主要问题,也简要分析了与本论题较为相关问题的研究现状和研究方法。作为本论题研究的理论基础和分析工具,我们在第二章中,比较详细地论述了制度变迁理论和博弈论的主要观点,特别是诺思和马克思的制度变迁理论要点以及纳什和谢林等学者的博弈论要点,此外,笔者还根据中央与地方的一般关系特征,运用博弈论的有关观点,借助必要的前提假设,设计出了中央与地方利益博弈和权力博弈的模型,并经过数学运算,推导出了这两种博弈模型的最佳均衡解及其他结论。其中的权力博弈最佳均衡解及其他相关结论,被运用于分析转型期我国中央与地方高教权力博弈关系的性质和特征,并首次得出了相应的研究结果。第三章着重探讨了转型期四个不同阶段中影响中国高等教育发展的制度环境(政治制度、经济制度和教育制度等),此外,还简要分析了建国后前28年的现代高等教育制度特征及其相关管理权限问题,以及对我国高等教育制度变迁历程产生深远影响的“延安模式”和“苏联模式”进行了分析。 从第四章到第六章是本论题的研究重点,旨在研究清楚中央与地方以及政府与高校之间的权力关系特征、权力博弈的方式和性质。笔者通过认真研究和分析转型期不同阶段高教领域的大量政策法规和法律文献,借用自己独创的量化手段,将高教领域七大体制类型中各权力主体的主要权力加以量化,根据量化结果,结合定性和比较研究方法,对各权力主体(中央、地方、政府、高校和社会)的权力场演变特征、权力关系、权力博弈的方式和性质等,进行仔细的研究和分析,得出了一些独特的结论。第七章比较详细地探讨了中国高校内部权力的类型和主要作用方式,在此基础上,比较分析了西方国家高校内部权力博弈的几种典型模式和我国高校内部权力博弈模式,还提出了重构我国高校内部权力博弈模式的几个原则。第八章对本论题的研究结论作一总结。 通过以上研究,笔者主要得出如下十个结论,其中,除第八个结论外,其他九个结论应该是我国高教研究界第一次得出或首次发现的: 第一,到目前为止,我国高等教育体制改革所取得的主要成果之一是,基本理顺了中央与地方的职权关系以及高校与高校之间的相互关系,而继续理顺政府与高校的职权关系、高校内部各权力主体之间以及高校与社会之间的关系,是下一阶段的改革重点,其中的关键是制度创新。 第二,转型期我国高教体制已从第一阶段的“极端中央集权制”、第二阶段的“中央高度集权制”和第三阶段的“中央适度集权制”,演变到第四阶段的“地方适度分权制”。在这四个阶段中,中央高教权力一直在不断下放之中,地方高教权力在第三阶段前处于不断上升之中,但到第四阶段已略有下降,说明地方政府也在开始下放权力。另外,到第四阶段,地方高教权力值和高校权力值均首次超过了中央权力值,这一发现,可能具有较大意义,因为它标志着我国高等教育体制已开始进入了地方分权的时代,这在中国高教史上是非常罕见的。这一结论也得到权力博弈模型研究结果的进一步证实。 第三,我国政府与高校权力博弈模式的演变历程是,从第一阶段的“政府极端专制型”和第二阶段的“政府较强专制型”,第三阶段的“政府极强主导型”,再到第四阶段的“政府适度主导型”。虽然在第四阶段中,政府权力已大幅下放,高校权力大幅上升,但是前者的权力值仍然超过后者近一倍,这就是高校在大幅扩大办学自主权之后,仍然感到自主权不足的主要原因。目前,我国政府与高校权力博弈模式正在朝着“高校适度主导型”方向发展。 第四,转型期不同阶段中央与地方高教权力博弈的方式呈现不同的特征,具体是,在第一阶段以隐性权力博弈为主,第二阶段以灰色权力博弈为主,第三阶段以主动型权力博弈为主,而第四阶段则以混合型权力博弈为主,但是,显性权力博弈在我国高教领域出现的条件尚未成熟。 第五,转型期中央与地方高教权力博弈的性质共有四种,即非规范性、强制性、非均衡性和层次性。在不同阶段,权力博弈性质的侧重点略有不同,具体是,在第一和第二阶段,主要表现为“非规范性”和“强制性”,在第三和第四阶段,则以“非均衡性”和“层次性”为主。 第六,在中央与地方的权力博弈过程中,得到较大实惠者是中央,地方所得利益比较有限。在中央“主动”放权和地方“主动”扩权的过程中,中央下放掉的权力主要是那些自己用不好或本来就不该用的权力,而改革的主导权以及政策制定的决定权和决策权却始终掌控在中央手中,地方获得的主要权力是资源统筹权和规划权,但在取消毕业生统配政策和实施毕业生自谋职业政策之后,作为最重要的资源——人才资源,已失去了其大部分的统筹和规划意义。其结果是,加剧了各地方之间的不公平竞争,在这一方面,发达地区是最大的赢家,而越是不发达的地区,越得不偿失。不过,发达地区的代价也十分巨大,主要是人才贬值,“大才小用”现象日益普遍。 第七,在政府与高校的权力博弈过程中,主要得惠者是少数中央与地方共建的重点高校,其它高校的境况反而不如从前。 第八,转型期我国高校内部的权力结构极度失衡,政党权力始终凌驾于其他权力主体之上,“党管政”现象极为普遍,外行管内行的现象依然常见,而除政党权力之外,行政权力过于强大,学术权力极端弱小,学生权力微不足道,社会权力可有可无,这有违大学的基本精神。理顺高校内部权力关系,应该成为我国下一阶段教育体制改革的重中之重。 第九,在七大类高教体制中,权力下放的力度和幅度相差悬殊,其中,与高校办学自主权关系最为密切的教育教学体制,其权力下放的幅度却最小,这是不正常现象,应该引起有关领导的重视。另外,在教育法规法律中已经明确规定下放给高校的部分权力,还没有真正得到落实,中央有关部门应该采取坚决的措施,把这些权力落到实处。 第十,根据笔者设计的中央与地方利益博弈和权力博弈模型,通过数学运算,得出的结论是:中央与地方利益博弈的最佳均衡解为{p-pt+pt~2l_3,pt-pt~2l_3};中央与地方权力博弈的最佳均衡解为:(1)对地方分权制国家而言,其最佳权力仰角为α=36.86度,此时,双方的权力差和权力损耗值均为0.2,中央权力为0.59986,地方权力为0.8001,而中央与地方的最佳权力结构之比为中央:地方=0.7497:1;(2)对于中央集权制国家而言,其最佳权力仰角为α=53.14度,此时,双方的权力差和权力损耗值也均为0.2,中央权力为0.8001,地方权力为0.59986,而中央与地方的最佳权力结构之比为中央:地方=1.3338:1。


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