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城中村问题:形成、存续与改造的经济学分析

周新宏  
【摘要】: 城中村是我国快速城市化进程中出现的特有现象。改革开放后,随着城市的迅速发展和不断扩大,原来城乡结合部的村庄,逐渐被城市建成区用地包围或半包围,但其在建筑景观、人口构成、经济特征、行政管理、生活方式等方面与城市社区有着明显的差异,成了城市中的“孤岛”。 未来20年是中国社会经济发展的战略机遇期,大力推进城市化,统筹城乡发展,是一项长期而紧要的战略任务。城中村问题是中国城市化进程中日益突出的城市问题之一,它与城市化的速度与质量、城乡土地资源的科学集约利用、城市产业结构调整、城市生态、城市现代化都有着很大的关系。城中村问题的解决,关系城市化能否顺利推进,城市综合竞争力能否进一步提升,城市能否实现可持续发展,进而影响和谐城市、和谐社会的构建。因而城中村及其改造问题是中国经济社会可持续发展中的一个重大问题。许多社会学者、地理学者、城市规划学者、经济学者从社会、经济、制度等层面开展了广泛深入的研究。 我国实施计划经济条件下的长期城乡二元体制是城中村形成的体制原因,导致城中村产生和具有的空间、经济、社会特征的根本因素是经济和制度。从城中村形成的微观演进分析来看,其实质是利益问题,因此,改造过程是各相关主体之间重新进行利益调整的过程。 本文就是把城中村问题放在我国快速城市化和经济社会体制转型过程中国家倡导落实科学发展观,构建和谐社会的宏观背景下进行研究的。深入地研究城中村演变形成——利益博弈的微观机制,揭示其形成的经济和制度原因;分析城中村改造的必要性和现实难点,重新定位城市可持续发展框架下城中村改造规划公共政策需要调控的经济、社会和环境目标;发挥市场在改造过程中配置资源的基础性作用和政府在利益调整过程中的公平力量以实现效率与公平的相互协调,为城中村问题的科学合理解决、有效控制新的城中村出现、实现城市可持续发展探求科学的理论依据和可操作的改造路径,是本文重点研究的问题。 本文从经济学的角度对城中村的形成、存续和改造问题主要进行了以下几方面的研究: 一、系统地回顾总结了国外城市化理论和国内城中村问题(城中村的概念与特征、形成机制、分类及改造模式)研究现状,阐明了城市化快速发展阶段城中村问题研究的重大理论和实践意义,指出了开展经济学视角理论研究的切入点。 二、用新制度经济学的制度变迁理论和产权理论从经济与制度层面深刻探求城中村的形成路径与演变机制。从政府与村民三次利益博弈演进的叙述性分析来看,城中村的形成过程是各主体动态利益博弈的过程。用“需求—供给”这一经典理论框架分析城中村形成过程中严重的制度非均衡状态,政府与村民利益博弈过程中的制度供求结构的失衡、制度供给的不足与过剩都是制度非均衡状态产生的原因。城乡二元结构的制度安排和国家关于土地征用的法律调节使农民在城市经济发展中处于利益分配的弱势。城中村土地价值的升值带来了村民以非正常手段进行的利益抗争,市场失败与政府失败的并存给村民们带来了短期利益的同时却形成了今天严重阻碍进一步城市化和城市经济社会发展的“问题村”。 三、从城市化和城市发展的角度阐述和分析了城中村改造的必要性;从各个城市城中村改造的实践中总结了改造面临的三个难题:即改造资金的来源问题,政府干预还是采用市场机制问题(或政府干预的边界问题),大量流动人口的居住解决问题;通过对现有改造政策和实践的检视梳理归纳了城市可持续发展框架下城中村改造规划公共政策需要调控的经济、社会和环境目标;用公共经济学理论分析明确了改造过程中市场机制配置资源的基础性作用与政府作用的界限,提出了防止城中村改造失败的基本思路和对策。 四、城中村改造是利益调整的过程。运用博弈论工具构建一个城中村改造的动态博弈模型,分析各相关主体之间的利益博弈机制,从均衡分析中得出改造的三种模式,比照当前城市政府普遍采用的现实做法对模型进行简化调整:政府作为公益目标的追求者和利益调整过程中的公平力量已经充分考虑村民的利益并通过制定征地拆迁补偿政策和建立社会保障制度实施城中村改造强制性制度变迁,此时政府与开发商博弈。通过规制政策的制定充分运用市场力量——社会资金和专业运作是大部分城中村改造政府主导所追求的目标。对政府与社会发展商的利益博弈需要控制的规制变量及其变量对结果的影响进行一般经济性分析,并以杭州市一典型城中村为例,对政府如何进行规制变量的调节进行数值计算。 五、以杭州为例,提出以区位与改造形式相结合的新的城中村分类方法。对博弈均衡分析得出的三种典型的城中村改造模式进行了一般性的比较研究。 六、对利益调整的对象之一——城市流动人口的居住问题提出了城中村存续改造发挥廉租功能前提下的优化控制方法,以及全面解决城市中低收入人群居住的概念设计方案。笔者认为,关于城市流动人口的居住问题解决是今后城中村问题研究的方向和重点。 七、提出基于公平和效率框架下城中村改造的若干制度——农村集体土地和集体经济组织制度、就业与社会保障制度、公众参与机制的创新思路和政策建议。


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