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地方政府土地管理权

董礼洁  
【摘要】: 论文主要围绕中央政府和地方政府的权限划分问题展开研究,选取土地管理领域为研究对象,对地方政府具体的土地管理权限进行细致的界定。地方政府及其职能部门主要有以下三方面土地管理权:土地征收权、规划编制和执行权、土地使用许可权。其中,有的属于地方政府,有的依法属于相关职能部门。 土地征收权由中央政府和地方政府共享。划分中央和地方政府权限的标准是被征收土地的性质和面积。从历史的角度来看,地方政府的土地征收权限正在被逐步缩减,并且这种权力的行使方式和过程已受到中央政府越来越多、越来越细的控制。 土地利用总体规划的编制权属于地方政府,而审批权则属于中央政府。地方政府对其辖区内土地利用的总体安排并没有绝对的权力。土地开发整理规划的编制权和审批权都不属于地方政府。行政法规将编制权直接授予地方政府职能部门,审批权则授予相应的国务院主管部门。从法律的角度而言,地方政府职能部门行使这些权力的主要依据是行政法规或者部门规章。地方政府对此没有太多的干涉空间。 土地使用许可权属于地方,但已越发部门化。地方投资主管部门、规划部门和土地管理部门基于法律和行政法规的授权分享了这一权力,而它们行使这一权力主要受中央制定的法律、行政法规、部门规章和行政规定的规制,并非由地方政府控制。 地方政府的职能部门尽管是地方政府的组成部门,但由于其职权来源于法律、行政法规的直接授权,而不是来自于地方政府的授权或者委托,因而其职权行为主要受法律、行政法规的直接约束。地方政府一方面不能越位代替其职能部门行使职权,另一方面也不能违反法律规定干涉地方政府土地管理部门行使职权。从这个意义上说,地方政府土地管理部门的职权并不当然等同于地方政府的土地管理权。 但在权力实际运作过程中,地方政府基于所掌控的财权和人事任免权,仍能对其职能部门的行为予以有力的制约。为此,中央进行了一系列改革。这种改革主要集中在人事任免、财政管理和监督体制上。在人事任免制度上,建立国土资源部门省级以下垂直管理体制,削弱地方政府对其职能部门的控制力。在财政体制的改革上,规范了政府财政管理体制,加强了中央对地方的财政控制,削弱了地方政府干涉部门行为的动力。在监督体制上,建立了土地督察制度,打破了行政疆域的界限,加强了对地方政府的监督。但是,这些改革的效果并不是很理想。 其实,中央和地方政府间博弈的根本原因,在于已经形成的地方利益在现行的制度框架内,尤其在决策程序中还缺乏表达的途径和机会。地方利益既然不能在决策程序中有效表达,那么就会在执行程序中通过各种方式表达出来,从而导致在土地管理领域中央和地方之间的纷纷扰扰。这就要求,我国应当尽快建立地方利益的表达机制,改变权力授权方式,从地方政府部门直接负责转为地方政府的概括负责。应当说,这种变化目前正在悄悄进行,中央已越来越多地把土地管理权概括授予地方政府。


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