县区级地方服务型政府建设研究

【摘要】：我国行政体制改革的目标取向是建设服务型政府。服务型政府是在民主和法治的框架下,以公民本位、社会本位为价值基础而建立起来的,以实现和增进公共利益,促进人与经济、社会和谐发展为目的,以为公民和社会组织提供公正、透明、优质、高效、便利、廉价的公共产品和公共服务,满足公共需求为主要工作内容,并在工作程序、工作方式,以及政府机构设置等方面,一切以方便公民和社会组织为出发点和落脚点,承担服务责任,接受公众监督,并将民意作为其合法性的主要来源和评判工作优劣的根本尺度的一种政府范式。 我国的服务型政府建设一定程度上受到西方行政改革理论的影响。以新自由主义经济学理论和管理学理论为理论基础的新公共管理,主张运用市场机制和工商业管理方法来改造公共部门,其所倡导的“顾客导向”的服务理念和其所主张的多样化的管理方法和手段,对服务型政府“政-民”关系的重塑和服务职能的强化具有一定的启示意义。建立在民主公民权理论、社区与公民社会理论、组织人本主义和后现代公共行政理论基础之上的新公共服务理论,主张用一种基于公民权、民主和为公共利益服务的新公共服务模式来取代新公共管理,强调政府治理应以公民为导向,以服务为核心,以公民和社会组织充分参与、对话协商为基础。新公共服务理论对我国服务型政府人本位价值观的确立产生了积极影响,其对民主价值和公民权的追求,对“责任”的解析和对“人”的重视,都对服务型政府建设有一定的启示意义。以治理、善治等为主要内容的治理理论,主张政府与社会和公民分享权力,主张公民参与,建立一种政府机制、社会机制、市场机制耦合,政府、社会、市场协同的新的治理模式。其要达到的善治状态,必须具备“法治”、“透明性”、“责任性”、“有效性”、“廉洁”、“公正”等要素。这些理论或多或少成为我国服务型政府建设可供参考的理论基础。 我国的服务型政府建设有其深刻的社会背景。受上世纪八十年代以来的西方行政改革思潮的冲击和影响,服务行政理念已深入人心,正在成为当今许多国家公共行政的普遍型式,推动政府本质属性的回归。在国内,市场经济体制的建立和逐步完善,要求政府要从根本上实现转型。而与此同时,大量社会民生问题的出现,和贯彻落实科学发展观,也对政府转型提出了迫切要求。信息技术的迅速发展,在对政府行为提出新的要求的同时,也给政府改善服务提供了技术支持。正是在这样的大背景下,我国的服务型政府建设登上了历史舞台。 服务型政府的提出,缘于地方政府的先行先试和理论界的探索。近年来,在中央的倡导和推动下,县区级地方政府在服务型政府建设方面作了积极探索。如宁波海曙、南京鼓楼、辽宁法库、成都锦江等一批县市区,在搭建社会参与平台、深化行政审批制度改革、推行为民服务代理、强化公共财政建设、推进制度创新、改革绩效考核等方面,都有一些好的做法,创造了一定的经验。但总体来看,我国的县区级地方服务型政府建设还处在探索阶段,同时,一定程度上陷入了改革的困境,正面临许多深层次问题和矛盾,主要表现为：政府政绩追求的冲动与社会建设的非显性化之间,政府的自利性与服务型政府的“公共性”要求之间,公共资源使用的不合理与民生改善所需资源的严重短缺之间,“官-民”文化的传统与服务型政府所要求的平等服务意识之间,体制的惯性与服务型政府所要求的规范、高效、透明的政府运作机制之间,对上负责的体制与为公众服务的要求之间存在着矛盾。 河南省焦作市解放区近年来在服务型政府建设方面进行了积极探索。一方面不断推动政府自身改革,围绕服务取向,对政府职能、政府架构、行政运作模式、服务机制、财政支出结构等进行改革和调整,使政府体制、机制和工作方式、工作内容发生深刻转变,政府服务不断得到强化；与此同时,重视社会基础层面的变革,与政府转型相配套,持续推进社区建设,完善社区的管理和服务功能。解放区做法启示意义主要在于,为县区级地方服务型政府建设提供了一种社会管理社区化,“政(府)-社(会)”协同治理的服务型政府建设新样式和一种政府服务社区化的新导向。但解放区的服务型政府建设还存在许多不足,主要是一些方面的改革还没有触及体制深层,新的运行机制还不完善,政府职能转变还不到位,责任约束体系还不健全,“政(府)-社(会)”协同治理模式还有待进一步提高治理水平。进一步推进服务型政府建设,解放区也还面临不少难题,这些难题主要是观念的制约、绩效考核及干部使用制度的偏失、工作缺乏自主性、财政体制不合理、法治保障的欠缺等。 要突破县区级地方服务型政府建设的现实困境,就必须着力培育服务行政的职业理念,将服务变成政府工作人员的自觉行动；改革现行的财政体制,理顺扭曲的财权、事权关系,建立公共财政投入民生的约束机制,为服务型政府建设提供财政保障；建立更加符合服务型政府建设要求的领导干部绩效考核体系,引导干部树立正确的政绩观；强化服务行政问责,形成服务责任履行的约束机制；制定相关的法律法规,为服务型政府建设提供法治保障。为此,必须加紧制定县区级地方服务型政府建设规划；出台规范政府服务的相关规定；改革干部任用制度；调整对县区政府的绩效评价体系；加快服务型政府建设的相关立法。