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城市农民工同住子女义务教育政策博弈的利益分析

陈小华  
【摘要】:学界对城市农民工同住子女义务教育问题的研究多聚焦于义务教育的公平性,研究者对城市农民工同住子女接受义务教育的制度因素进行了广泛的探讨,由此得出的基本结论是强调政府承担起城市农民工同住子女义务教育的责任和义务,以保证城市农民工同住子女接受教育的权利。 本研究认为,在现有的“以县为主”的义务教育投入和管理模式下,围绕着进城务工农民工子女在流入地接受义务教育的问题已形成了国家、流入地政府、流入地公办学校、城市原住儿童、农民工同住子女等多元利益主体。城市农民工同住子女义务教育问题的本质是在多元利益格局下,农民工同住子女接受义务教育需求与供给失衡的现实。因此,城市农民工同住子女在流入地接受义务教育过程中存在的问题解决的最优选择是在多方利益博弈的基础上,形成新的制度安排,而这种协调机制的关键是政府责任的有效具体化,对政府而言,在解决农民工同住子女义务教育问题的政策实践中,只有在充分考虑了多方利益的情况时,相关措施才可能产生实效。 在本文中,笔者通过分析城市农民工同住子女义务教育政策实施中的相关问题,就是要从利益博弈的角度弄清城市农民工同住子女义务教育的利益主体各方之根本关切,采用利益分析的方法,从对博弈各方的调查与审视中,把握它们的现状与问题,分析导致现状和问题的原因。并以博弈论和人口迁移理论、产业经济学理论等相关理论为基础,开展城市人口分布状况、经济发展状况、教育资源的需求与供给状况的预测,依据博弈论相关理论,构建解决城市农民工同住子女义务教育问题的政策实施框架,为更好地促进农民工同住子女义务教育问题的解决提供参依。 通过学术回顾、问题的生成及其本质、政府间的博弈、博弈的利益主体层面——政府与政策目标群体、博弈的传播层面——舆论与信息、利益的优化六个部分(本文的核心六章)的调查与研究,笔者发现城市农民工同住子女的义务教育是一个综合性的问题,牵涉到社会管理的方方面面。 在学术回顾部分,笔者在搜集整理了大量的农民工子女的义务教育的相关文献后。发现国内学者对这个问题的研究始于二十世纪90年代,很多研究者撰写了大量的文章,这些文章对农民工子女在城市中接受义务教育的问题进行了广泛而深入的讨论。宏观上,研究者从城市农民工子女义务教育的法律权益,社会公平,利益博弈等视角进行了深入的探讨;微观上,研究者就城市农民工子女在学校教育中的文化适应、集体融入、行为表现等问题进行细致的分析。同时笔者对美国以EIEA为代表的移民教育相关政策及西班牙的移民教育政策作了分析,从国际的有关经验寻找解决我国城市农民工子女义务教育的思路及借鉴。 本文正是在已有研究的基础上,尝试突破原有的对于城市农民工同住子女义务教育问题的思维路线和分析框架,从利益博弈的角度,分析农民工同住子女义务教育政策实施中所遇问题,以及这些问题与现象背后的根源,解读各利益关切主体的利益需求与矛盾,建构一种可持续的动态均衡,促使城市农民工同住子女教育问题利益博弈各方的需求得到最大满足。 在问题的生成及其本质部分,本文提出之所以运用利益分析的方法对农民工子女义务教育的政策问题进行分析,原因主要在于:第一,政策与利益有着密不可分的联系。第二,政策执行主体的行为从根本上来说是受一定利益驱动的。就政策执行活动而言,执行政策与违反政策是政策执行过程中的两种相反的力量。第三,主体利益矛盾或冲突的客观必然性决定了政策执行阻滞现象发生的现实可能性。如果我们不对农民工子女在城市接受义务教育问题的利益的本质及其与政策的关系有所了解,就很难理解人们在“两为主”政策过程中的行为动力,更谈不上对该政策执行困局进行深入地探讨。 在政府间的博弈部分,本文认为,在“多方治理”的地方政府活动中,地方政府之间形成了纵向与横向的利益关系,即纵向的上级政府与下级政府间利益博弈关系和横向的各同级政府间利益博弈关系。笔者针对政府在政策制定和执行中出现的问题,进行了政府间的博弈分析,一方面,对中央政府和地方政府间的利益关系进行了梳理,对我国义务教育体制中的中央和地方的权责进行了梳理,对地方政府行政的自由裁量权问题以及央地政府间的博弈特点进行了探讨。另一方面,笔者从不同的维度对地方政府间的博弈状况进行了梳理,重点分析了纵向的地方政府间的利益博弈关系,流入地和流出地政府间的博弈关系,流入地和相邻政府间的利益博弈关系以及地方政府部门的利益博弈关系,并从中洞察城市农民工同住子女义务教育政策的利益实质。 在博弈的利益主体层面——政府与政策目标群体部分,笔者发现,在不考虑重视态度、官员素质等因素的情况下,流入地政府在解决城市农民工子女义务教育问题时究竟有没有责任的边界,假如有,政府的责任边界究竟在哪里是目前非常值得关注的话题。本文以案例分析的方法,解析了当前城市农民工子女义务教育中政府责任边界之惑。同时,国家已经通过法律明确了义务教育的公益属性。但是在实践中,民工子弟学校的举办者(尤其是一些私人作为学校举办者)的办学动机并不单纯的出于慈善或道义,他们在举办民工子弟学校的过程中,考虑到了成本,也考虑到了盈利。这与义务教育的公益性这一基本属性存在冲突。本文对这种公益与逐利的博弈进行了深刻的分析。笔者也就城市农民工子女的融入问题进行了分析。 在博弈的传播层面——舆论与信息部分,本文从传播的层面,探讨了政府信息及社会舆论与各利益主体之间的关系,重点分析了政府信息对于城市农民工子女义务教育权益的影响。本文认为,从利益主体的角度看,必要的信息是构成其认知和理解“自己利益”的基础。虽然,人们认为,个体是他们自己利益的最好的判断者,但这一命题的前提是个体拥有认知、分析自己利益的充分信息。否则他们所认知的,只是他们的“诉求”,而非“利益”。 在利益的优化部分,笔者把城市农民工子女义务教育的问题将复归与政策学和博弈论。在这一章里,笔者从利益整合和优化的愿望出发,尝试以多元利益的优化为突破口,寻求解决城市农民工子女义务教育利益博弈的策略框架。提出了利益优化的目标及利益优化的路径,为政策的改进提供可资借鉴的建议。 当前,无论是出于道义还是社会舆论的压力,流入地政府都正积极且努力地为城市农民工子女提供免费和优质的义务教育。如何加强区域教育的协调发展、保证教育资源的平衡分布、调动地方政府和公办学校接收城市农民工子女入学的积极性;以及如何在当前城市农民工子女递增速度明显快于地方政府教育资源增加速度,给地方政府带来巨大压力的情况下,政府如何多渠道、多手段地来解决流动人口子女义务教育问题等方面,还有待根据实际情况的发展作进一步研究。


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