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美日返还琉球群岛施政权谈判中的谅解事项研究

崔修竹  
【摘要】:1971年6月17日美日两国政府代表签署的《美日关于琉球群岛和大东群岛协定》(通称《美日返还冲绳协定》),在美日关系史和亚洲国际关系史中具有重要的意义。美日两国政府在谈判返还琉球群岛施政权的过程中,签署一系列谅解性文件,处理那些在美日两国国内政治中高度敏感或有关中国国家利益的重大事务。本文在美日两国政府解密档案互证研究的基础上,综合利用决策过程分析方法、政治外交史研究方法,以美日返还琉球群岛施政权谈判中关于返还区域、军事基地、民航权益问题的谅解事项为中心进行探讨。全文共计包括五个部分。在《序章》部分,作者主要评论了美国、日本、中国学术界关于冷战时期琉球群岛地位问题研究的现状与遗留的问题。在第一章《美国单独控制琉球群岛政策的形成与演变》中,主要探讨美国单独控制琉球群岛政策的形成、日本政府的媾和对策、《旧金山对日和约》第三条关于琉球群岛地位的规定、美日返还奄美群岛施政权协定与钓鱼岛问题、美日两国政府关于返还琉球群岛施政权谈判基本原则的形成等问题,从而阐明美日返还琉球群岛施政权谈判的历史条件。在第二章《美日返还琉球群岛施政权谈判中的返还区域问题》中,主要探讨美日两国政府究竟是怎样确定对返还区域范围的基本政策的?美日双方的谈判策略究竟出现了哪些重要的变化?美国政府究竟是怎样处理日本政府与台湾当局关于钓鱼岛归属争端的?从而阐明美日两国政府将钓鱼岛区域划入返还琉球群岛施政权范围的《谅解议事录》之由来及其影响。在第三章《美日返还琉球群岛施政权谈判中的军事基地问题》中,主要探讨以下三个具体问题:美日两国政府关于军事基地问题究竟达成了哪些秘密谅解?日本政府究竟怎样处理与冲绳军用土地地主的关系,从而保障美军对军用土地的使用权?怎样评价美国返还琉球群岛施政权以后琉球群岛美军基地的作用?从而揭示美日返还琉球群岛施政权谈判中有关军事基地问题的诸多秘密谅解的真相及其影响。在第四章《美日返还琉球群岛施政权谈判中的美国民航权益问题》中,主要探讨以下三个具体问题:美日两国政府究竟是怎样确定处理美国民航权益问题的基本政策的?美日双方的谈判策略究竟呈现怎样的变化趋势?究竟应当怎样认识美日两国政府代表签署的《关于冲绳施政权返还日本以后美日民用航空运输业务的谅解备忘录》、《关于修订美日民用航空运输协定附表的换文》、《关于冲绳民用航空运输业务谅解备忘录的谅解议事录》这三个外交文件在美日返还琉球群岛施政权谈判中的特点及其影响?从而阐明经济权益问题在美日返还琉球群岛施政权谈判中的特殊意义。通过对以上三种类型谅解事项的具体分析,作者认为:首先,琉球群岛地位问题的形成,是东西方冷战的产物。杜勒斯特使提出的"潜在主权"概念,既满足了美国政府中各种主张长期控制琉球群岛的力量之要求,也满足了日本政府对琉球群岛主权的部分要求。日本政府始终不甘于战败国的地位,以"领土不扩大原则"抵制盟国对日本帝国疆域的处置。在琉球群岛归属问题上,反对将琉球群岛划归中国,接受美国单独控制琉球群岛。日本政府正是在比较美国对日和约草案与英国对日和约草案的过程中,更加坚定了按照美国对日和约草案实现媾和的信念。同时,在美国政府提出的对日和约有关疆域问题的不同表达方式的差异中,看到了保留北纬29度以南区域主权的希望。《旧金山对日和约》和《美日安保条约》标志着美日关系从敌国向盟国的转变。《旧金山对日和约》第三条规定的地域范围并不包含钓鱼岛。将钓鱼岛划入琉球群岛美国民政府的管辖范围,乃是《美日返还奄美群岛协定》后美国政府重新界定琉球群岛施政地域范围的产物。20世纪60年代,美国国际收支赤字加剧、扩大越南战争引发的多种矛盾、日本经济的高速增长、中国研制核武器进程中取得的巨大成就,这些因素的持续存在,促成了美国政府调整对日政策和对琉球群岛的政策。1969年11月21日,美日两国政府首脑同意按照"撤除核武器、琉球群岛基地与日本本土基地相同、1972年内返还施政权"的原则处理返还琉球群岛施政权各项事宜。美日返还琉球群岛施政权谈判的基本原则之所以能够确立,其前提是美日双方同意在秘密谅解议事录中处理紧急事态下美军重新部署核武器和日本政府向美国政府支付财政补偿经费。其次,中日关于钓鱼岛主权归属问题的争端,其形成与美日返还琉球群岛施政权谈判的进程具有不可分割的关系。日本政府的基本政策是首先谋求美国政府承认"尖阁诸岛是琉球群岛的一部分",要求将其纳入美日返还琉球群岛施政权协定的范围,使用详尽的经纬度线标示返还施政权的具体区域范围。在具体的外交文件形式上,最初要求使用《附件》的形式,最后退向接受《谅解议事录》。美国政府始终"从政治上而非法律上解释"所谓"潜在主权"这一用语,重新界定《旧金山对日和约》第三条地域的界线,将《旧金山对日和约》第三条与琉球群岛美国民政府第27号公告直接联系起来,既承认"尖阁诸岛是琉球群岛的一部分,属于未来返还施政权的范围",又将施政权与主权归属相对分离,主张"有关主权问题的争端由争议双方谈判或提交国际法院仲裁。"但是,同意将《谅解议事录》作为公开发表的《美日关于琉球群岛及大东群岛协定》第一条的补充文件、并接受以经纬坐标点和经纬度线标示返还区域,在相当程度上迎合了日本的利益要求。美国政府之所以对中国政府关于钓鱼岛主权的严正立场置若罔闻,最根本的原因在于尼克松政府仍然将中国作为"假想敌国"。再次,在有关军事基地问题的谈判中,美日两国的谈判策略呈现明显变化。美国从将军事基地问题与美国之音中转站问题直接捆绑起来逐渐转向相互分离;从坚持要求在返还协定第三条内明确包含"保障条款"逐渐退向要求日本政府接受"简易手续"。日本从坚决要求迁移美国之音中转站逐渐转向将迁移P—3反潜侦察机与迁移美国之音中转站捆绑起来;从坚决反对包含"保障条款"转向接受"简易手续"。双方同意在《美日关于琉球群岛和大东群岛协定》第八条及其秘密谅解议事录中对美国之音中转站问题加以单独规定、互换关于迁移P—3反潜飞机的秘密谅解、签署关于驻琉球群岛美军基地问题的秘密《谅解议事录》及其附表A、B、C。美国返还琉球群岛施政权以后,美军驻琉球群岛基地的布局有所调整,其数量确实明显减少。但是,作为美军核武器基地的功能并没有彻底丧失,驻琉球群岛美军基地的核心部分几乎全部保留下来。在《美日相互合作及安全保障条约》和相关协定适用于冲绳的前提下,美国向日本移交某些军事设施、日本政府在一定程度上承担防卫责任,这种调整非但没有损害美军履行其在远东防卫义务的功能,反而弥补了美国削减在亚洲太平洋地区驻军政策带来的负面影响,并且赋予美日安保体制以新的特征。日本政府面对冲绳市町村军用土地地主联合会提出的增加年租金总额的利益诉求,一方面,日本政府试图以签署秘密谅解文件的方式与军用土地地主联合会达成妥协,另一方面,日本政府通过制定军用土地预算和相关法案的方式,保障如期继续向美军提供军事基地土地的使用权。这个历史过程与美日外交关于驻琉球群岛美军基地问题的谈判前后相承,昭示了日本政府维护美日安保体制、迎合美国亚洲军事战略的政策取向。美日两国将黄尾屿和赤尾屿作为驻琉球群岛美军的射击/轰炸靶场,以及将钓鱼岛划入日本冲绳防空识别圈,表明美日两国政府运用多重方式处理钓鱼岛问题。美日两国政府的政策,深刻影响着中日两国关于钓鱼岛主权归属争端的政策走向。最后,美日关于冲绳民航权益问题谈判的进程,突出反映了美国政府如何在确保重大战略利益的前提下维护其经济利益。从谈判进程的阶段性来看,谈判地点从华盛顿到东京的转换,堵死了日本以冲绳航线权与芝加哥航线互换的道路,迫使日本政府只能沿着以废除美国在日本国内航线的运营权与承认美国在一定时期内继续运营到达/经过冲绳航线的权利直接联系起来的思路来进行外交交涉。从美国政府与日本政府追求的目标与实际成果方面来看,美国政府几乎全面实现了其预定目标。具体表现在:在航线运营权方面,4家美国航空公司继续拥有运营前往或经过冲绳的航线权、暂定期限的长度是国务院指令中的五年、删除了美日民用航空运输协定附表注释③、获得日本政府接受美国政府关于替代大陆航空公司的方案。此外,在有关法律程序上,美日关于民用航空运输业务的谅解备忘录不列入返还协定。美日两国在冲绳民航权益问题上签署的这三个谅解性文件,与美日返还琉球群岛施政权谈判有关而又与《美日关于琉球群岛和大东群岛协定》正文规定的事项相对分离。美日两国关于返还琉球群岛施政权以后冲绳民航权益的秘密谅解,对后来的美日民用航空运输权益的基本格局产生了重要影响,也为我们认识20世纪70年代以来美日国际经济关系或美日在国际经济领域的摩擦,提供了一个新的研究视角。综上所述,美日返还琉球群岛施政权谈判改变了《旧金山和约》第三条的规定。由此,美日安保体制进入了一个新的发展时期。


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