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权力的空间配置与组织的制度创新

范今朝  
【摘要】:围绕“推进城市化”与“行政区划改革”这两大命题,中国近20余年进行了大量的研究,既是为理论界所关注的热点和焦点论题,也是实践中迫切需要解决而又难以有效解决的难点和重点所在。尽管这两个方面已有大量研究成果,但仍有一些理论问题值得加以探讨。事实上,这两个方面的论题恰恰存有密切的关系,联系起来考察,则很多问题就会迎刃而解。因此,笔者选择城市化与行政区划的一些基本问题,以二者的互动关系为切入点,从历史发展和中外对比等角度,对此重新加以诠释和辨析,以澄清一些模糊和错误的看法,提出一些新的观点;并在此基础上,对中国近现代以来的城市化进程中的行政区划发展、变革的过程作一分析,进而在宏观上提出本人对未来改革方案的设计和思考,同时在微观方面以浙江省行政区划调整规划为例,进行具体的案例分析。 首先,笔者在广泛分析各种有关论述后,从城市发展与政区演变的相互关系出发,提出城市最本质的特性,在于它是一定区域内某种(或某些)权力(主要是公共权力)的空间集聚,由此,引起区域内其他各种要素向该处的集聚。城市是一定区域内,随着生产力的发展和文明的进步,其中的人口出现分化,即职业上的分工以及随之社会中的分层,为了有效地进行组织和管理,而发生组织管理权力(即公共权力)在该区域内某一特定地点的集中并建立起正式的组织和机构(即国家机构),进而引起人口及其相关设施、活动和信息等人工创造物在该地点的较大规模的持续的集聚:由此又导致该地点的景观也产生集聚和分化现象而与该区域内其他地方有显著差别的聚落。城市就是公共权力集聚的空间,由于权力的集聚,引起其他要素的集聚,也由于权力的消失,引起其他要素的离散,从而导致城市出现、生长、繁盛、衰败以至消亡。 与此相应,城市化即“化为城市的过程”,就是一个与城市产生而同时展开、并与城市发展相依相伴的永恒的过程。城市化在其内在含义上,与城市一样,也应该包括两个层面:即形而上的制度层面的城市化过程和形而下的实体(地域、景观)层面的城市化过程;前者是核心、关键,决定着城市化的发展方向和实体城市化的过程。在不同的权力配置状态之下,城市化的道路也是根本不同的,可以从不同的层面来解析。抽象地、从其形而上的制度层面,即权力集聚、配置的方式来看,笔者将之概括为两种城市化道路——以中国古代和西欧国家中古以来为代表的两条“未能归一的路”:一条是“国家权力消解城市(市民)权力”的城市化之路,一条是“城市(市民)权力与国家权力形成明确分野”的城市化之路。其后,笔者对城市发展史提出了一种新的分法和界定,提出“三次城市革命说”及“三波城市化论”:即“第一次城市革命”——聚落分化为城市和乡村(即城市产生)的“城市革命”,及其引发的“第一波城市化”;“第二次城市革命”——“中世纪城市革命”(即自治城市出现),及其引发的“第二波城市化”;和目前刚刚可见端倪的“第三次城市革命”——从“国家城市”到“世界城市”,及其引发的“第三波城市化”。“第一波城市化”以君主专制国家为范围,“第二波城市化”以近代民族国家为范围,但都是与一个国家的国家权力为配置主体和对象,“第三波城市化”则是在超国家范围,以超国家的公共权力的介入而影响传统的国家公共权力的配置,从而对城市及城市化道路发生影响和作用。中国,将面临“第二波城市化”和“第三波城市化”两个阶段前后相继、“制度层面”和“实体层面”的城市发展两大任务同时完成的艰难处境,既是机遇,也是挑战。只有关注制度层面(即权力配置层面)的城市化,才 范今朝:权力的空间配置与组织的制度创新 能摆脱目前城市化的“暖昧”局面。 与城市发展直接相关的,随着公共权力在城市的集聚,国家出现并逐渐扩张。为了达成 国家的治理目标,随着国家空间范围的扩大、人口和聚落的增多,又必然会发生国家公共权 力的空间划分和配置。行政区划就是“权力的空间配置”,是“国家(公共)权力在其主权 范围内(国土范围内)不同地域空间的划分和配置的过程和状况”,它是国家结构在地理(空 间)上的反映。文中着重讨论了行政区划的概念、类型、层次以及起源、发展等问题,并归 纳出当代世界各国行政区划的主要模式,即英美模式、法德模式和(前)苏联模式。在此基 础上,论证了城市发展与政区演变的互动关系。 文章认为,由于公共权力的空间配置以城市体系为载体,进而形成一个国家的政区体系, 因此,国家的政区体系就是其城市体系的客观反映,城市与政区具有同源关系。不仅如此, 在二者各自的发展过程中,城市发展与政区演变还具有强烈的互动关系,表现为二者的同构 与异构。 所谓政区体系与城市体系的同构,是指国家内部的城市发展及其相应城市体系状况直接 与国家公共权力(尤其是行政权力)的空间配置方式有关;在高度集中的权力配置机制下, 一方面,城市发展的动因受到国家权力的强烈干预和影响,由于城市自身权力匾乏,只能依 赖由国家配置的公共权力作为城市集聚的引力源,使得城市发展严重依赖于国家权力,一旦 缺乏国家权力(未作为政区治所或高等级治所),则


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