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现代化与中国大城市外来人口管理研究

邱国盛  
【摘要】:工业革命以来,城市化浪潮席卷全球。自19世纪40年代开埠以后,上海的城市化进程也明显加快。随着外来人口的不断增加,有关外来人口的管理问题开始成为近代上海城市管理的重要内容。虽然早在解放前夕上海市便已发展成为中国最大的城市,但是1949年以后的上海城市化进程并没有因政权的更迭而中断。改革开放以后,随着改革开放的全面深入,上海市的城市化开始进入新一轮的加速时期,外来人口的管理问题更引起政府与学术界的高度关注,上海市的外来人口管理随之而进入了新的历史阶段。 城市化进程的持续推进是近代以来上海市外来人口不断增加的主要原因。但是,不同历史时期的上海外来人口却有着较大的区别。从类型上看,以殖民者的身份来到中国的外国人成为近代上海外来人口的独特群体,而国内因天灾人祸而逃亡至上海者又成为近代上海外来人口的重要组成部分。解放以后,除建国初期的灾难民外,受户籍制度的影响,以招工、招干名义进入上海的外来人口日益减少。而所谓倒流人口、“盲流”以及因探亲访友而短暂进入上海者成为外来人口的重要组成部分。改革开放以来,因经济原因而进入上海者成为上海市外来人口构成的主体部分。上海市不同时期外来人口在类型上的差异也使上海市的外来人口管理在各历史阶段都呈现出较为突出的时代特征。 管理机构的建立与更新是上海推进外来人口管理的基本前提。近代上海除了租界地区由西方殖民者建立起不由中国政府管辖的工部局、工董局等管理机构,并引入了西方的近代管理模式和管理方法而外,在传统地方行政机构难以承担起管理责任的前提下,20世纪初期上海市华界也启动了管理机构的现代化更新过程。有基于此,上海市的外来人口管理在20世纪20~30年代已颇具成效。但是受管理体制及管理思路的影响,直至抗战以后,上海市的外来人口管理才在制度订立、机构设置方面获得进一步的发展。因此,在政府管理功能不足的情况下,以同乡会为代表的社会中间组织以其介于官方与民间的特殊位置而在近代上海的外来人口管理中发挥了重要的组织、指挥、控制和协调的作用。 新中国成立以后,随着强势政府的建立,不仅上海市政府管理机构的权力得到空前的强化,而且由单位和居委会共同构成的基层控制体系更使城市实现了全面的组织化。由单位执行的支配、依附管理与由居委会执行的监督、控制管理成为新时期上海城市管理不同类型外来人口的基本运作模式。与此同时,强国家一弱社会的形成也使社会中间组织逐渐失去了其在外来人口管理中的作用,随之而退出了历史的舞台。


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