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教育券政策分析

李海生  
【摘要】: 新自由主义、新公共管理理论、公共选择理论、不断深化的教育公平理论为教育券政策提供了重要的思想源泉。而政府教育经费不足、公众对公共部门的批评以及民众争取教育选择权利意识的觉醒则是教育券政策由观念成为行动的时代动因。 教育券初始设计理念是一种具有市场或准市场性质的工具,其作用原理在于藉由“选择”的机制,促进学校间良性“竞争”,进而达到提升教育效率、提高教育质量的目标。本文对美国、智利、哥伦比亚和中国进行的教育券国别研究表明,尽管各国实施这一政策的初衷并不相同,但在实践层面的目标却是着眼于教育公平,侧重为弱势群体子女提供教育机会。各国推行的教育券政策,在取得了一定成绩的同时,也都不同程度地面临着这样或那样的问题或困境,论文通过对各个国家教育券政策成效、政策执行面临问题的分析和比较,试图为中国开展教育券政策寻求一些可资借鉴的经验。 教育公平和教育效率是教育券政策关注的两个核心问题。 在教育券与教育效率关系的分析中,本文将影响教育效率的主要因素作为重要的指标,通过对家长教育选择权利和学校间竞争这两个重要影响因素的分析来解释和论证了教育券对教育效率的可能影响。教育券促进学校间的竞争,需要具备如下条件:一是要有多所学校可以提供教育服务;二是教育发展水平要达到一定的均衡性,教育服务要有一定的异质性;三是教育市场中要有比较充分的可获得信息。就中国情况而言,在推行教育券政策时,与强调教育服务的异质性相比,提供基本均等的接受义务教育机会和基本相同的学习环境更为迫切。教育券政策藉竞争压力来提高教育效率,但是并不是所有的学校竞争压力都能促进教育效率。只有当教育竞争处于一个适中的程度时,竞争效应才能奏效。教育券所诱发的过度竞争可能会导致学校教育中出现一些与教育重要价值和功能相冲突的情况。教育券竞争诱发的竞争失败、精英化以及成本上升都可能导致效率的降低。教育券运用不当可能会带来更大的社会成本。消除这一弊端,需要在高度竞争的市场中引入更多的计划和管理,同时也要关注影响学校效率的输入问题和过程环节。 家长选择权作为教育券促进教育效率的前提条件,需要解决三个方面的问题:一是家长教育选择权利的可获得性;二是家长行使教育选择权利的意愿性;三是家长行使教育选择权利的适切性。在政策实践中,教育券政策的配套措施是否完备,决定着家长教育选择权利的获得程度。举办多样化学校、实行公平的录取政策、提供学生上学的交通工具或补助学生交通费用等,是保障家长行使教育选择权的基础。 国内外都有实施教育券的经验,但对其能否促进教育公平各执一词。本文认为,教育券能否解决公平问题,取决于其运作原理如补偿作用、替代效应、约束作用能否内在地适应和支撑我们所期望解决的公平问题。通过必要的制度设计,教育券在改善女童、残疾儿章等弱势群体教育机会、公平分配教育资源方面可以发挥积极的作用。但教育券同样也可能固化或造成新的社会分层,从而对教育公平带来负面影响。教育券政策发挥何种效用,主要取决于其政策设计、配套措施以及政策执行的环境。将教育经费简单地转换为教育券的做法,并不能改善教育资源配置中的不公平,只会复制原有的不平等。运用教育券解决民工子女入学问题,在解决经费问题和其他技术问题之外,还需要改变户籍管理政策与学籍管理政策相互脱节的状况。 教育券政策的推行和教育政策目标的实现,需要一定的技术和制度作为支撑。在技术性策略方面,论文主要从政策过程理论的视角探析了教育券政策的方案设计、政策执行和监管环节,从技术性角度分析了教育券推行中一些易被忽视的细节性和操作性问题。在制度层面,论文主要是对政府、市场与教育之间的关系重新定位进行了思考。在政府与市场的关系上,问题的关键不在于是选择市场还是政府,而应该是政府与市场相互关系模式间的一种互补性选择。在政府与学校关系上,政府需要以新的姿态进入市场,将公办学校从行政附属物的地位解放出来,使之真正拥有办学自主权,成为市场上独立运作的公共服务生产者、独立的法人和市场主体。在两种关系的重塑中,关键的问题在于政府部门进行全面改革,切实转变政府职能,明确在教育券政策中应担负的职责。具体而言,政府在教育券政策的实施中需要承担以下职责:重新界定政府在教育中的主导地位,明确教育制度安排者的角色;改革公共教育财政体制,承担起教育经费主要提供者职责;从商业性活动中退出,培育健康有序的教育市场;建立广泛参与机制,协调不同政策群体间关系;加强教育部门内部的问责机制,建立有效的监管机制。 各国的教育券政策是在拥有不同历史、社会制度、政治文化的背景中实施的。脱离政策的历史和现实背景抽象地研究教育券政策与实践的某些细节,结论就容易带有某种片面性。只有将教育券政策结果置于特定背景下,而不是在普遍化基础上来对特定情况进行评价和判断,才能提供有价值的结论。教育券的理论和实践都表明,尽管教育券政策可以解决一部分问题,但其也存在局限性。教育券只是为教育改革提供了一种选择,寄希望于通过一种简单的方式来解决复杂的教育问题将是徒劳的。这一改革不排斥也不可能取代目前在教育中进行的其他改革和创新。


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