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我国政府转型进程中的公共服务研究

刘厚金  
【摘要】: 政府转型是公共服务体制分析与建设的宏观基础背景。全球化浪潮、国外新公共管理运动以及我国全面转型和经济社会发展失衡共同构成了政府转型的时代背景。政府转型就是指政府的静态模型和动态范式的转换,即政府范型的转换。所谓政府范型是指以政府职能为核心,透过政府管理理念、制度、体制、方法等行政要素加以体现的具有一定特质的整体性的静态结构和动态过程。目前,我国政府转型的目标就是实现经济建设型政府向公共服务型政府转变。公共服务型政府是指在科学发展观的指导下,坚持经济社会全面发展,科学定位政府角色,以公共服务职能为主导,推动市场经济的完善,致力于提高公共服务绩效的全新政府范型。构建公共服务型政府的中心内容就是强化公共服务职能,建立和完善公共服务体制。为此,应该建立以公共服务思想为理论指导、以事权财权为权利基础、以市场化为运行方式、以社会公平为终极价值的分析框架,对公共服务的体制问题进行理性分析,进而提出公共服务体制建设的策略方针与路径选择。 中国公共服务的改革与发展离不开科学的理论支撑。我国公共服务的理论基础,主要是移植而来的国外新公共管理和新公共服务理论。新公共管理运动致力于优化政府经济职能,主张公共服务市场化运作,引入市场竞争机制,大大提高了公共服务的效率。新公共服务理论站在对新公共管理理论批判与反思的立场上,坚持以公民为中心,更加重视人的发展和民主参与。对此,我国各级政府应该坚持明辨慎思的理论品格,在深刻洞察和理解的基础上,予以适度借鉴。同时,中国共产党的服务思想主要包括马克思主义政府公共职能原理、毛泽东为人民服务思想、邓小平领导就是服务的思想、江泽民“三个代表”重要思想以及新一代中央领导集体提出的科学发展观和构建和谐社会的思想,也为我国公共服务的改革与发展提供了内生的精神动力。 政府间的事权与财权是公共服务的行政职责前提和财政经济基础。公共服务的事权财权是指各级政府间在履行公共服务职能的过程中,任务职责与财政收支权限的划分。优化配置公共服务的事权与财权是进行公共服务体制建设的前提和基础。其关键是正确界定政府与市场的职能,坚持市场优先、地方优先的原则,合理划分中央与地方各级政府间的事权与财权,做到事权财权相配套,责权利相统一。目前,我国各级政府间的事权与财权配置不合理,结构不对称。进而造成事权层层下移,财权层层上收,基层政府财政困难以及公共服务投入严重不足的局面。这些体制症结的存在,主要是由于在缺乏法治保障的环境中,各级地方政府固守本位主义,进行非对称的财税博弈所致。 公共服务适度市场化是公共服务体制的基本运作方式。政府的公共服务职能就是要满足社会公众的公共需求,为他们提供生产生活必需的公共物品与服务。公共物品具有的市场特性决定了政府可以在某种程度上通过市场机制履行公共服务职能。英美等国家为了摆脱政府危机,在公共服务过程中采取了合同出租、公私合作、非国有化、用者付费等有效的市场化方式,提高了政府公共服务的效率,降低了服务成本。同时,也产生了新的私人垄断、公共责任丧失以及社会不公等负面效应。近年来,我国开始打破政府垄断,在公共服务提供的过程中引入市场竞争机制。这种在市场经济体制还不完善的条件下,进行的初步市场化不可避免的存在各种问题。在审慎地借鉴国外成功经验的同时,理性剖析我国市场化改革中的现实问题,把握好市场化的限度、进度和效度,无疑会对公共服务市场体制的完善具有极大的促进作用。 公共服务的社会公平是公共服务体制的理性价值追求。社会公平是人类社会具有永恒意义的基本价值追求和基本行为准则。在思想史上,以穆勒为代表的功利主义的正义观和自由主义哲学家罗尔斯的作为公平的正义论最具有代表性,对当今社会影响深远。我国应该以中国共产党的服务思想为指导,吸收国外正义理论的精髓,坚持效率优先、兼顾公平,更加注重社会公平的原则,向社会公众提供基本而有效的公共服务,促进社会公平。在政府转型的进程中,我国的各种深层次的经济社会矛盾集中涌现,社会成员之间的差距有持续拉大之势。在基本公共服务领域,特别是基础教育、医疗卫生以及社会保障等方面,社会不公平现象日益严重。对此,应该进一步完善我国各级政府的职能,建立公共服务导向的财政体制,加大转移支付的力度,逐步推行全国范围内的基本公共服务均等化。 公共服务的体制建设是构建公共服务型政府的核心目标,也是深化行政体制改革的突破口。完善社会主义市场经济体制是建立社会主义公共服务体制的基本前提,建立社会主义公共服务体制可以使市场化改革获得更为广泛的社会支持。我国各级政府应该权衡优先次序,实现重点突破,立足于为弱势群体、农村和西部地区提供基本的公共服务,在全国范围内建立政府主导、社会参与、适度竞争、监管有力的公共服务体制。公共服务的体制建设既包括具体的制度安排,也涉及到基础性制度环境的构建,两者不可或缺。当前,公共服务的体制建设应该在构建公共服务型政府的基础上,着眼于化解体制性障碍,建立各层级的专业性公共服务机关,实行政府、市场与社会等多元互动的整体性配套改革策略;建立公共服务导向的财政体制,合理配置政府间的事权财权;完善公共服务市场体制,促进主体多元化、竞争公平化,避免中介组织失灵现象的发生,强化公共服务的绩效管理;推行公共服务均等化,扩大财政转移支付的力度与范围,逐步实现人人享有基本而平等的公共服务。


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