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误读的共和:1916-1924年的北京国会

王雷  
【摘要】: 辛亥革命后,共和甫立,西方的代议制第一次在中国落地。革命党为限制袁世凯独裁专制,颁布《临时约法》,由于时间仓促,仅用一个月时间制定的约法在政体规划层面存在重大缺陷。总统府和国务院权限不清,立法权力过重,行政权无法和立法权抗衡,形成畸形的二元中枢体制架构。 国会成立后,处处掣肘政府,弹劾阁员,袁世凯借二次革命驱逐国民党议员,解散国会,修改约法,并籍此实现了从议会竞争政治向家长制权威政治的转向。袁世凯帝制覆亡后,各派政治势力又掀起新旧约法之争。国民党、进步党急于分享反帝制果实,未充分认识到约法的缺陷,一味要求无条件恢复《临时约法》和国会。段琪瑞为了实现南北统一而作出让步,《临时约法》再次恢复,从此成为法定程序来约束进入政治场域各方的游戏规则,这就为其固有弊端在新的历史时期以更鲜明、更彻底的方式再次暴露提供了条件。在畸形二元中枢体制架构下,府院之争贯穿始终,国会弹劾、倒阁政潮不断,对德参战问题使各方冲突达到极致,各省督军纷纷独立,要求解散国会,修改约法。然而,恰恰这部约法又没有赋予行政系统解散国会的权力,黎元洪只能非法解散国会,张勋乘机复辟。 段祺瑞平定复辟,意识到《临时约法》体系对行政权干预的消极后果,他不愿再受国会约束,在梁启超的鼓动下,毁法造法,另组建由自己完全掌控的安福国会。此举遭到以护法为己任的国民党议员坚决反对,他们南下广州,另立政府,另行召集国会,中国从此南北分裂。 安福国会一直处于合法、非法之争的漩涡中,新任大总统徐世昌为再次实现南北统一,倡议召开南北和谈,但南北在新旧国会问题上很难达成共识,以和谈完成统一的努力终成泡影。此时北洋内部分裂、直皖战争爆发,安福国会在派系倾轧中,终因皖系的失败而垮台。 1922年恢复法统,国会再次恢复,仍奉《临时约法》为正统,约法体系弊端进一步发挥,总统、内阁、国会、军事实力派的“四角冲突”愈演愈烈,危机波及面更广。曹锟贿选最终将国会的法统、道统之路堵死,民众对代议制彻底丧失信心。冯玉祥发动北京政变后,段祺瑞执政府取消法统,解散国会,国民党亦放弃护法主张,中国开始大规模的国民革命运动。 对1916——1924年以《临时约法》为基础的国会政治史的考察表明,中国早期民主政治的失败,除了在当时并不具备支撑多元竞争性的民主政治的社会、经济、文化等诸多条件,以及北洋军阀势力的跋扈之外,还由于《临时约法》制定者与国会议员们本身在政治上的幼稚与不成熟,他们仅仅着眼于限制北洋军人集团的专权而“因人立法”,完全忽视了立法权与行政权之间的有机平衡与相互制约的重要原理。对这一内部矛盾百出的《临时约法》体制的历史考察,有助于人们重新认识辛亥革命失败的制度因素,认识到在政治发展过程中,合理的政治制度设计的极端重要性;更清晰的明了民初政治乱状的一大根源,进一步理解议会制为什么失败的特别快,为什么这么容易受到民众的抛弃。


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