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美国反补贴实体法律实施问题研究

林惠玲  
【摘要】: 自2004年4月加拿大对中国产室外烧烤架发起反倾销反补贴调查以来,美国、南非、澳大利亚等各国纷纷效仿。据中国商务部统计,2004~2010年5月,我国共遭遇50起反补贴调查,居WTO各成员之首,成为全球反补贴调查的最大受害者。2009年,中国遭遇13起反补贴调查,创历年之最。其中,美国启动10起,高居榜首,占比高达76.9%;澳大利亚、加拿大和印度各启动1起。反补贴调查成为中国贸易摩擦的新领域、新热点之一,不再仅仅是一个理论探讨问题,更是中国政府和出口企业面临的一个实际问题。反补贴调查直接挑战中国宏观经济政策,严重影响中国经济政策的稳定性和相关产业的国际竞争力。中国面临的反补贴应对形势严峻。 在对中国采取反补贴措施的WTO成员方中,美国是发起案件数量最多,频率最高的国家。在金融危机的影响下,美国国内的贸易保护主义抬头,寻求对本国产业更多保护的压力日益加剧。美国钢铁工人联合会等工会组织频频向中国产品发难,预计美国对中国产品发起的反补贴案件数量在短期内仍将快速上升。美国作为中国的第二大贸易伙伴,其反补贴调查将成为中国反补贴调查应对工作的重中之重。但是,目前国内对美国反补贴法仍然缺乏较为系统和详细的论述。因此,本文以美国的反补贴法为研究对象,通过多个案例,研究其实体规则和在案件(包括对华案件)中的具体实施问题,以期为有关各界研究和处理相关问题提供一定的支持和参考。 本文共分为六章。 第一章为补贴和反补贴的经济政治分析。本章首先梳理了各种关于补贴和反补贴的理论流派,并根据分析立足点不同,对各流派大致分为全球、补贴方、受补贴影响方以及补贴方与受补贴影响方相互关系等四个角度加以总结。随后,基于微观经济学的分析工具,详细说明补贴和反补贴措施的基本影响路径及效应。最后,在经济分析基础上加入政治分析手段,描述了美国反补贴规则形成背后的贸易政治背景,即由于贸易保护措施诉求集团与为其支付代价群体之间的政治失衡。那些受到进口产品(包括接受出口补贴的进口产品)冲击的所谓“进口竞争集团”由于利益集中,便能采取强有力的游说行动,向国会和政府施加压力,必然导致反补贴规则的产生并成为美国保护贸易主义的重要组成部分。 第二章为美国反补贴规则的演变及与多边规则的相互作用。本章回顾了美国反补贴法的历史演变,结合GATT/WTO补贴和反补贴规则的形成和发展过程,探讨美国反补贴法和多边规则的相互影响关系。美国是世界上最早制定反补贴法的国家,也是世界上使用反补贴措施最多的国家,无论在理论体系的完整性还是在反补贴实践的技术操作和运用方面,都是WTO其它成员方所无法比拟的。而且,从GATT/WTO反补贴规则的历史来看,美国的反补贴制度对于前者的形成和发展起到了非常重要的作用。许多重要的制度,例如:补贴分类、补贴认定中的专向性标准(specificity test)、实质性损害(material injury)认定标准、累积评估(cumulate analysis)等均来源于美国国内实践。在多哈回合谈判中,美国试图将前几轮谈判中没有解决的自然资源和能源定价(Natural Resource and Energy Pricing)等问题重回多边体制的框架,以满足美国限制其他成员方补贴政策的需要。 第三章为美国反补贴规则中的补贴认定问题。本章讨论美国反补贴规则中的核心问题,即“补贴”。主要讨论补贴的定义和三要素的具体认定,并就美国反补贴规则在实践中发展出来的专向性标准、上游补贴(upstream subsidy)和私有化过程中的利益传递(pass of benefit)问题进行专门探讨。通过本章研究发现,美国反补贴法在这一核心问题上采用了原则规定的办法,赋予调查机关极大的自由裁量权进行解释和认定,被申请方抗辩的难度较大。在补贴认定上,美国调查机关也存在扩大范围的倾向,具体体现在,由于作为可抵消补贴(countervailable subsidy)判断标准之一的专向性标准的一些关键性词语没有具体规定,使得调查机关很容易得出补贴具有专向性进而构成可抵消补贴的认定。对于政府通过私人机构提供补贴的情况,美国调查机关也倾向于扩大化解释,以避免这类间接补贴成为规避美国反补贴法的突破口。 第四章为美国反补贴规则中的损害和因果关系认定问题。讨论反补贴调查案件三要素中的损害和因果关系(causal link)判断问题。对于损害,选择同类产品(like product)和国内产业(domestic industry)以及美国反补贴法首创的累积评估问题进行论述;对于因果关系,主要讨论其历史演变、具体案件中的认定方法和不归因问题。由于美国对损害判定实行累计评估和宽松的因果关系标准,导致了损害和因果关系的成立相对容易,保证了反补贴调查的进行和最终措施的采取。 第五章为美国对华产品反补贴调查中的法律问题。概述美国反补贴法对中国产品的适用历程和原因,并梳理2006年以来美国对华产品的反补贴案例和存在的主要问题。本章研究表明,在具体案件中,美国调查机关在中国国有企业性质认定和计算利益使用的外部基准(benchmark)等方面都存在一定程度的偏差,对中国企业有失公平,这些做法与美国以往的反补贴实践和WTO争端解决的规则和判例存在不符之处。 第六章为中国应对策略分析,在梳理美国对华反补贴案件涉案补贴和国内类似补贴的基础之上,提出我国的应对策略和未来研究空间。笔者发现,我国国内还存在大量类似于美国反补贴案件涉案措施的专向性补贴,包括地理、行业专向性补贴、出口补贴和进口替代补贴,这些在未来的美国对华反补贴案件中都将可能成为调查的对象。为此中国政府应对现有补贴政策进行梳理,及早构建国内补贴政策信息库,向不可诉补贴方向调整已有补贴政策,适时采取对外产品反补贴调查等反制措施,并积极利用国内和国际救济途径,在多边规则中争取更多话语权,力争从规则层面根本解决问题。


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