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行政执法与刑事司法衔接研究

王春丽  
【摘要】:行政执法与刑事司法衔接(以下简称两法衔接)问题一直是困扰我国法律实践的难题。尽管中央有关部门和司法机关单独或联合下发了一系列规范性文件,对两法衔接的工作原则及程序设计等作了相应的规定,但实践中“以罚代刑”、“有罪不究”、“有案不移”、“司法认定扩大化”等一系列问题屡禁不止,两法衔接实践运作状况依然不理想。要言之,实现行政执法与刑事司法的有效衔接,不仅需要构建一套健全的程序机制,更应研究解决刑事立法内容与模式的选择、行政犯罪与行政违法的认定、刑罚体系的合理构建等问题。可以说,两法衔接实务工作亟需得到相关刑法理论的支撑。 目前我国对这一问题的研究,主要侧重于程序及工作机制的完善,较少触及实体法上深层次的问题。而实体法上的问题往往又是两法衔接实践困境产生的重要原因。只有在实体法上理顺行政违法与行政犯罪之间的关系,才能进一步解决行政执法权与司法权之间的冲突,从而实现行政执法与刑事司法的有效衔接。当前,我国刑法学界对行政犯罪及行政刑法理论进行了一定的研究,但很少从两法衔接角度或与两法衔接关联性视角来加以探讨,刑法理论研究与两法衔接实践运用关联不紧密,难以充分发挥理论指导作用。因此,从刑法学视域研究这一问题,对于指导两法衔接及其实践运作,乃至完善我国刑法理论均具有十分重要的意义。 本文除导言外,共分为五章,分别为两法衔接的制度考察与相关理论、两法衔接立法研究、两法衔接行为认定研究、两法衔接处罚结果研究及完善两法衔接的路径。各章节要义如下: 导言部分概述两法衔接的选题背景、研究范围、总体思路、研究方法及研究现状,指出选题的理论意义与实践价值,介绍本文的研究视角、方法及创新之处等。 第一章——两法衔接的制度考察与相关理论。本章总体介绍与论述了两法衔接的提出及发展进程、实践困境、价值所在及相关理论,共分为四节。第一节是两法衔接的提出及发展进程。在界定两法衔接概念基础上,指出两法衔接作为一个法律实践的顽症,早在90年代初期就引起学界关注,至2001年国务院正式提出构建两法衔接机制,本节还进一步阐述了两法衔接工作的发展进程。第二节介绍两法衔接的实践困境。指出当前两法衔接实践中存在有案不移、行政执法职能未发挥应有作用、司法认定扩大化、移送后司法立案及处理率较低、机制构建不完善等问题。这些问题的存在也是本文研究的出发点,后面四章的论述也结合这些实践问题来分析原因,寻找对策。第三节阐述了完善两法衔接的实践价值。指出行政执法与刑事司法的有效衔接,顺应了分权与制衡的权力运作需要,符合司法体制、政治体制改革的要求,能促进行政执法权和刑事司法权的互相制约,形成行政执法与刑事司法的合力,提高执法效率,为解决有案不移、执法不严等问题提供路径。第四节论述了两法衔接的相关理论。围绕与两法衔接直接有关的三对关系:行政法与刑法的关系、行政权与司法权的关系、行政违法与刑事违法的关系展开论述,指出两法衔接是一个涉及实体法与程序法、行政法与刑事法、行政权与刑罚权、行政违法与刑事犯罪的体系性问题,而不仅仅是程序性或工作机制问题,从而为下文的立法、执法及处罚结果的分析奠定理论基础。另外,由于两法衔接的调整对象主要是行政犯罪,本节还阐述了行政犯罪的概念、特点及其与两法衔接的关联性。 第二章——两法衔接的立法研究。共分为三节。第一节系两法衔接的立法概述。一方面,对两法衔接与立法之间的关系加以简要论述,指出探讨两法衔接的立法问题可能会涉及:两法衔接的立法现状、刑法与行政法规范对行政犯罪的立法设定、刑法与行政法之间的衔接状况等问题。另一方面,由于大多数立法问题与立法模式的选择存在关联性,而两法衔接的调整对象主要是行政犯罪,因而,该节对我国行政犯罪的立法模式进行了概括,指出当前我国行政犯罪采大一统、依附型立法模式,并加以详细阐述。第二节是医疗两法衔接的立法考察。本节以医疗两法衔接的立法为视角,首先,梳理了规范医疗违法的法律、行政法规,以行政主体、违法行为、行为主体、处罚措施作为主要分析对象,对医疗行政执法的立法状况进行归纳;其次,整理了涉及医疗犯罪的刑法及其司法解释,并从应受制裁的犯罪行为、主体要件、处罚措施、犯罪情节、危害结果等角度对医疗刑事立法状况进行分析;最后,在对医疗违法与医疗犯罪的立法规定进行归纳整理的基础上,深入分析了医疗两法衔接的立法总体状况,并指出在医疗两法衔接立法中存在的问题。第三节论述了两法衔接的立法问题。本节共分为四部分:首先,对《刑法》、《行政处罚法》、《治安管理处罚法》等法律中涉及两法衔接的立法内容进行整理,指出两法衔接的立法规定还存在缺陷,诸如《刑法》缺乏两法衔接的制度性规定、有关非刑罚处罚方法的规定具有局限性,以及《行政强制法》对两法衔接的规定不甚完整等;其次,对其他规范性文件涉及两法衔接的立法内容进行归纳,指出这些规范性文件还存在效力不高等不足;再次,将刑法分则具体罪名与行政法规范的相应规定作了对应性的归纳整理,在此基础上考察附属刑法规范与刑法典的立法衔接问题,得出当前附属刑法规范与刑法典存在衔接不照应、违法犯罪构成的表述不协调、附属刑法规范与刑法规范相冲突、刑事责任条款的效力存在争议等结论。最后,为了解行政机关在执法过程中适用法律的实际情况,对S市J区参与两法衔接工作的行政机关适用执法依据状况进行实证调研,分析指出当前行政执法依据数量众多、体系庞杂、内容抵触,以及行政机关选择适用执法依据困难等问题。 第三章——两法衔接行为认定研究。共分为三节。第一节介绍两法衔接行为认定的相关理论。首先,对“行为认定”进行了界定,指出本文所指的“行为认定”主要是指行政执法机关与刑事司法机关对某一违法行为的行政违法性和刑事违法性的具体判断和确定;其次,阐述了行政认定与刑事认定的概念,以及两者的联系与区别;最后,论述了行政认定与刑事认定的协调统一对两法衔接实践运作的重要意义。第二节是从实证角度,以医疗两法衔接为考察对象,深入分析医疗领域行政执法与刑事司法的行为认定状况。本节对医疗刑事司法和行政执法进行了大量的实证调研,例如从J区两法衔接平台获取医疗违法与医疗犯罪的相关数据;向卫生部门了解执法情况;查阅医疗犯罪的卷宗材料;参与S市非法行医专项治理课题组等多种途径与方式,来获取医疗两法衔接的实践状况,在实证调研与归纳分析的基础上,研究当前医疗两法衔接在行为认定及其衔接上存在的问题。第三节是对两法衔接行为认定问题进行深入思考。本节在医疗执法领域调研结果的基础上,结合当前两法衔接的实践,由点到面,进一步论证两法衔接执法实践中存在的问题。通过分析行政违法与行政犯罪之区分,提出我国与国外的行政犯罪概念存在差异、司法权与行政权系配合制约关系、行政违法与行政犯罪的区分具有相对性等应注意的基本问题,进而指出两法衔接行为认定中还存在的不足,例如认定标准不够明确和统一、行政认定与刑事认定存在冲突、行政认定与刑事认定相互替代等。 第四章——两法衔接处罚结果研究。共分为三节。第一节阐述了两法衔接处罚结果的相关问题。由于法律责任的承担需要以具体的处罚措施来实现,这就产生了行政处罚与刑罚处罚结果上的衔接关系。本节论述了行政处罚与刑罚处罚的概念及其关系,指出我国学者对行政处罚通常采狭义理解,进而引申出行政处罚与刑罚处罚在形式上的差别主要体现在处罚种类上,并对行政处罚与刑罚处罚的种类进行了归纳。第二节对医疗行政制裁与刑罚处罚进行实证调研,并对医疗两法衔接处罚结果衔接问题进行分析。首先,梳理2009年至2012年6月间J区卫生行政部门581份行政处罚书,了解医疗违法行政处罚的实践状况;其次,主要以J区医疗犯罪案件为样本,整理了2009年至2012年6月间该区医疗犯罪案例,分析了非法行医、非法进行节育手术、医疗事故三个罪名的具体量刑情况。其中,还对就诊人死亡的非法行医类案件的处罚情况进行专门探讨,发现尽管法律规定此种情形应在十年以上有期徒刑的法定刑幅度内量刑,但在司法实践中,此类案件实际量刑大多在十年有期徒刑以下,进而论证了司法机关对此类案件量刑档次的选择以及刑罚的具体适用主要依赖于司法鉴定。最后,分析处罚结果衔接存在的问题与原因,指出医疗领域处罚种类上的衔接主要涉及两个方面:一是类似处罚种类之间的衔接;二是不同种类处罚之间的衔接,但目前这两方面的衔接均存在困境。接着分析了当前医疗违法行为以处罚单位为主,但医疗犯罪仅对个人判处刑罚,这种处罚方式上的差异导致主体衔接上的困难,以及罚款与罚金适用中的混乱。另外,对我国刑法医疗事故罪的法定刑配置提出质疑,在分析论证的基础上,建议将医疗事故罪的法定刑配置相当或略高于普通过失犯罪,并根据损害身体健康和造成死亡的不同危害后果,调整为两档量刑幅度,并增设罚金为附加刑的刑罚配置。第三节对两法衔接处罚结果问题进行思考。一方面,论证了行政处罚与刑罚处罚之间具有兼容、转化及互补关系,两者不可互相代替,然后从应然和实然层面对处罚结果衔接进行分析,指出在应然层面对行政犯罪适用双重处罚,但与实际上是否受到双重处罚不可混同。另一方面,从两法衔接角度,指出行政处罚与刑罚处罚的结果衔接还存在以下问题:处罚结果轻重不协调;处罚结果的立法规定不明确;责任重合的处理缺乏标准;行政处罚与刑罚处罚还存在互相替代等。 第五章——完善两法衔接的路径。共分为四节。第一节阐述了两法衔接的原则适用。由于刑法的基本原则对刑事立法与刑事司法均具有重大指导意义,完善两法衔接,同样离不开原则的确立与适用。本节主要对刑法的谦抑性、一事不再理及刑事优先等原则,在两法衔接实践中应如何理解与适用进行了论述。第二节对两法衔接的立法完善进行思考。行政执法与刑事司法的有效衔接,必然涉及立法模式的科学选择和立法内容的协调问题。首先,基于当前两法衔接立法上存在的问题,对两法衔接的立法完善提出应遵循明确性原则和协调性原则。其次,分析了国外对行政犯罪的立法状况,归纳了国外行政犯罪主要的三种立法模式,即大一统立法模式、分散式立法模式和并列式立法模式,在对这三种立法模式及我国当前立法模式的利弊进行比较分析后,提出我国行政犯罪的立法宜采刑法典辅之以单独型刑法规范模式,即采取集中与分散相协调的立法方式。最后,对行政执法与刑事司法立法内容的衔接进行了研究,认为立法上的衔接主要包括两个方面:一是实现行政执法与刑事司法在适用范围上的衔接;二是保持行政执法与刑事司法的处罚轻重上的协调,并作了具体阐述。第三节对两法衔接行为认定上的有效适用提出对策性思考。首先,探索性地提出了行为认定应遵循的两个原则,即人权保障和社会保护协调原则;公正和效率兼顾原则;其次,结合我国刑法理论及司法实践,设定行政违法与行政犯罪区分和认定的标准,建议采取以行为的社会危害性程度为基础,同时以刑法总则关于“但书”的规定、行为主体的身份、行为类型的不同等要素作为补充的参考标准,以期为解决两法衔接在行为认定上的难题提供思路。在此基础上,论证了区分标准在两法衔接行为认定中的具体适用。最后,在分析徇私舞弊不移交刑事案件罪司法适用及衔接难点的基础上,建议通过修改罪状与法定刑对该罪予以立法完善,以加强对该罪的有效适用,发挥其在两法衔接中的引导和威慑作用。第四节论述了构建行政执法与刑事司法处罚结果衔接的规则。两法衔接中处罚结果的衔接问题,主要是如何处理行政处罚与刑罚处罚重合的问题。本节首先归纳了当前理论上对行政执法与刑事司法处罚结果衔接的三种不同的处理模式,即合并适用、择一适用及附条件并科,在分析各种处理模式的利弊后,指出我国当前两法衔接处罚结果的衔接,原则上宜采“合并适用”,并依据法律规定及具体情况,将择一适用作为例外和补充。在确定处理模式后,针对目前处罚结果衔接实践存在的三种不同情形进行归纳:一是先作出行政处罚,后作出刑事处罚;二是先作出刑事处罚,后作出行政处罚;三是案件移送司法机关后未被刑事处罚,但该行为又符合行政处罚的条件。然后分别对这三种情形中处罚结果衔接时如何具体适用进行了论述。


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