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中国准金融机构监管法律制度研究

俞燕  
【摘要】:影子银行被认为是2008年全球金融危机发生的主要原因,成为金融监管当局和学术界关注的重点。金融稳定委员会对影子银行作了宽泛界定,将具有信用中介功能、在受监管的银行系统之外的所有实体都纳入影子银行范畴。因为这些影子银行并不向政府监管当局报告,所以其规模很难统计。中国影子银行的准确规模同样也是未知数。由于中国影子银行发展十分迅速,已经引起了全国甚至全球的关注。我国政府将中国的影子银行分为三类,其中一类是不持有金融牌照,存在监管不足的信用中介机构。近年来,这类机构发展迅猛,常被称为“准金融机构”。实践显示,准金融机构发挥自身优势提供金融服务,整体取得了较好的经济和社会效果。但是,随着数量和规模的不断扩大,出现的问题也不容忽视。行业整体经营粗放、风险管理水平较低、人员素质不高,部分机构甚或参与非法集资、高利贷、暴力催债等事件。显然,对准金融机构监管法律制度的研究具有理论和现实意义。 第一章研究中国准金融机构监管的理论基础。“准金融机构”并非法律概念,实务界和理论界使用较多,可以将其定义为“纳入政府监管范围,由金融监管当局之外的监管主体实施监管的一类非银行信用中介机构”。准金融机构本质是金融机构,系非银行金融机构中的一小部分。在我国现阶段,“准金融机构”主要包括小额贷款公司、融资性担保公司、典当行、融资租赁公司、商业保理公司等类型,其外延是动态变化的。准金融机构从事信用中介活动,具有资金融通功能。相比于大型商业银行,对于中小企业等融资方,准金融机构在降低金融市场中的交易成本和改善信息不对称方面具有比较优势。 准金融机构监管,属于政府微观管制的范畴,是政府对金融市场中一类金融中介组织活动的直接调节。金融监管是防范风险的内在要求。准金融机构是银行系统之外的信用中介,可以从两个角度来观察准金融机构的风险:一是准金融机构作为风险承受者,面临哪些风险;二是准金融机构作为来源的风险,即准金融机构引发了哪些风险。准金融机构的风险导致其具有负外部性,政府监管存在必要性。准金融机构的风险是政府监管的外在压力。当前,改变二元经济结构成为我国经济发展的主要任务,这就客观需要改变“金融压抑”,进行金融深化改革。准金融机构一方面丰富了金融供给的内容,可以根据不同客户的需求,提供更加快捷、灵活的多元化服务,另一方面,在满足中小企业特别是小微企业、个体经营户和农村金融需求方面,具有显著优势。准金融机构对实体经济的正面作用是政府监管的内在驱动力。 准金融机构监管的目标决定了准金融机构监管的原则、范围和方法,与金融监管的总体目标是一致的,不得违背总体目标。在我国现阶段,准金融机构的监管目标主要有:(1)促进准金融机构稳健发展。(2)保护投资者和融资者的合法权益。(3)维护公平竞争的市场秩序。(4)确保准金融机构的经营活动与中央银行货币政策一致。就不同类型的准金融机构而言,可能还有其他监管目标。比如,敦促小额贷款公司发挥公益性作用,应列为对其实施监管时的首要目标。准金融机构的监管原则对准金融机构监管活动具有根本性的指导意义和作用。巴塞尔银行监管委员会的银行有效监管原则具有借鉴意义,对准金融机构而言,应坚持以下监管原则:(1)依法对准金融机构实施监管原则。(2)防范准金融机构风险原则。.(3)监管不扼杀准金融机构活力原则。(4)内外控结合基础上的外控为主原则。 第二章研究中国准金融机构监管框架的变迁和现状。伴随着准金融机构的产生和发展,准金融机构监管框架也历经变迁,其变迁过程反映了对准金融机构定位的观念变化,也反映了政府部门之间的博弈。准金融机构监管依据效力层级较低,大多数是政府及其部门的规范性文件,仅有少数为部门规章。准金融机构均不受金融监管部门监管,但受政府有关部门监管,且多由地方政府承担监管职责。准金融机构的监管内容包括市场准入、业务运营、市场退出三个方面。纵观准金融机构监管框架整体,其最大的特点是传统行政管理色彩浓厚。主要表现在两个方面:一方面,在设计监管制度时,政府对准金融机构的监管多注重设置准入门槛,并且均采用行政审批方式,其他监管方式缺乏。监管主体在实施监管时,仍然存在“重事前审批、轻持续监管”的情况。另一方面,监管制度中缺乏对政府监管权的约束设计,体现了非常明显的行政管理思路。现行监管依据是政府干预准金融机构的工具,而非调整监管主体和监管对象之间关系的准则。 对准金融机构监管框架的评价,应以其是否实现了监管目标、是否实现了有效监管为标准。实践证明,准金融机构的监管框架取得了一定成效。一方面,准金融机构在现行监管模式下得到了迅速发展。有利于完善我国的金融市场体系,缓解金融压抑,符合金融深化的要求。另一方面,准金融机构监管制度设计本身即是制度创新,提升了地方政府在金融领域的管理地位,这有利于推动我国金融监管体制的改革。但不可否认,准金融机构现行监管框架也存在许多不足,需要在实践中积累经验,不断完善。目前,准金融机构经营管理潜藏较多风险,且其参与非法集资、高利放贷、暴力催债等事件频发,暴露出监管不力的问题,距离实现有效监管目标还有很大差距。更需要注意的是,现行监管框架的合法性存在质疑,有违监管法定原则。 第三章研究中国准金融机构监管体制。目前,我国对于准金融机构实行机构监管,且对不同的机构分别指定监管主体进行监管。准金融机构的监管主体均非国家金融监管部门,系由政府其它部门进行监管。在监管主体层级上,既有完全由地方政府进行监管的,也有中央和地方共同进行监管的。整体来看,准金融机构的监管权多由地方政府来行使。准金融机构现行监管主体的制度设计,以及法律制度的缺失,导致现行监管体制存在以下问题:(1)监管主体欠缺专业性且监管力量不足。(2)监管主体不具备独立性。(3)监管权配置不充分。 监管体制的核心问题是监管权的配置。目前,准金融机构监管呈现多头分权监管模式,即涉及人民银行、银监会等金融监管当局,又涉及商务部等传统行政机关;即涉及中央政府,又涉及地方政府。随着准金融机构数量和规模的扩大,以及新类型准金融机构的不断涌现,现行监管体制已日益不能适应新形势下有效监管的要求。在我国金融监管体制改革的大背景下,对于准金融机构的监管,可以探索采用地方政府单头监管模式,具体为:首先,监管权的纵向配置方面,中央将包括监管规则制定权、市场准入审批权在内的所有监管权完全下放至地方;其次,在监管权的横向配置方面,由省级政府成立具有独立性的监管机构(即“地方金融独立监管机构”)对各类准金融机构实施统一监管。该地方金融独立监管机构可以根据监管需要在地市、县等设置分支机构,负责监管制度的具体执行。 第四章研究中国准金融机构监管规则。准金融机构的监管规则包括市场准入规则、运营规则以及市场退出规则。关于市场准入规则,争论主要集中在两个方面:一是是否有必要在公司法关于公司设立的有关规定之外,设置额外的准入条件;二是现有对注册资本、股权机构、投资者资质等方面的要求是否合理。鉴于我国现阶段后续监管不到位、市场约束机制作用有限的情况,适当的市场准入门槛是必要的。总体来看,对于准金融机构应该设置较低的准入门槛。准入门槛的设置,一方面要有利于竞争,另一方也要避免不合格的申请者进入。 准金融机构的运营规则是准金融监管的核心内容,可以分为两类。一类是对审慎经营的要求。与银行业金融机构的审慎经营规则相比,对准金融机构的监管指标种类比较简单,主要涉及资本充足率(资产负债比例)、资产集中度、关联交易等方面。另一类则是对一般商业行为的规范。准金融机构与银行等吸收存款金融机构监管的区别,在于其审慎经营规则的设计。准金融机构作为不吸收存款的金融机构,不会引发系统性风险,决定了对其审慎经营的要求可以低于对银行的要求。但是,准金融机构客户特点决定了其面临较大风险,且其自身风险承受能力较弱,在设计监管规则时,不能照搬银行监管经验,需要针对其特有风险合理设计审慎经营规则。 准金融机构的市场退出方式与一般企业基本相同。政府在准金融机构的市场退出环节实施了一定的行政干预。比较值得关注的是小额贷款公司转制村镇银行的制度设计。小额贷款公司如选择转制村镇银行,则应符合村镇银行有关规定,包括“最大股东或唯一股东必须是银行业金融机构”的规定。按国际惯例,出于安全考虑,工商业企业进入商业银行一直是受到非常严格控制的。小额贷款公司如转制村镇银行,优势在于获得金融牌照,成为正规金融机构,可以吸收公众存款;劣势则在于村镇银行发展也面临困难,如激烈的存款市场竞争,硬件设施、技术、人员等方面成本高等,还将接受金融监管部门严格监管。选择转制时应考虑清楚。 第五章研究中国准金融机构监管法制的构建。构建中国准金融机构监管法制,是法治经济的必然要求。市场经济就是法治经济,所有的经济活动都必须在法律规范下进行。准金融机构现行监管框架下存在的监管主体授权不正当、不充分,以及缺乏可问责性等问题,都是法律缺位导致的。 政府和市场都存在缺陷,二者的良性互动,需要有包括民商法、行政法、经济法、社会法等在在内的完备法律体系提供制度保障。对于准金融机构而言,客观需要对其设置额外的市场准入(退出)条件和额外的运营要求,而现有民商法框架并不能满足这一需求;准金融机构金融交易活动中,对于处于弱势地位的交易对手,需要法律予以特殊保护,以实现实质的公平,而现有消费者保护法等亦不能满足此需求。政府对准金融机构的监管,需要对其监管权进行规范,不仅需要进行实体法规范,而且需要程序法规范。监管权有别于一般的行政权,需要制定特别法予以规范。而我国行政程序法的缺失,客观上更需要制定专门法对监管权的实施程序予以规范。因此,需要制定专门的准金融机构监管法,调整政府与准金融机构之间的监管关系,以及准金融机构与其他市场主体之间的关系。 从域外实践来看,各国(地区)虽然对同类型机构的具体管理方式有所不同,但都注重完善立法,将其纳入法制框架进行管理。凡实施专门监管的国家,均通过法制手段来实施监管;即使没有专门监管的国家,也将其纳入法制框架解决纠纷。成熟市场经济国家(地区)的法制都相对完备,有一整套与市场经济运行相匹配的法律体系。对于同类型机构的监管,有的是通过修改现有法律的方式将纳入法律调整范围。有的则是以专门立法的形式进行管理。发展中国家(地区)由于法律体系不健全,为促进相关行业发展,多倾向于为之制定专门法律。 准金融监管法律制度的目的在于实现有效监管,因此,准金融机构监管立法的价值取向主要有:金融效率优先于金融安全、合理配置并有效约束监管权、最大化监管收益。在构建准金融机构监管法律制度过程中,有必要在立足国情的前提下,充分借鉴域外先进制度,并吸纳国际组织提出的有关原则,以降低制度建设的成本。现阶段迫切需要提高准金融监管法的立法层级,构建包括法律、行政法规、规章和规范性文件、指南等在内的一整套法律制度体系。其次,需要根据准金融机构发展实际情况,充分借鉴域外立法实践经验,立法时采用单一立法或者适时对功能相同的准金融机构进行统一立法。随着准金融机构逐步迈向混合经营,可以借鉴我国台湾地区的做法,允许准金融机构拓宽业务范围并进行专门立法。准金融机构监管法应该具有一定的超前性、前瞻性和引导性。在构建准金融机构监管法律制度过程中,应以动态平衡的实现为目标。在设计准金融机构监管法制的具体内容时候,应遵循以下设计原则:(1)明确监管主体法律地位和权责;(2)合理设置市场准入门槛;(3)根据特定风险制定审慎经营规则;(4)行为监管中加强对弱势交易方的保护;(5)以遵守为导向调整监管规则;(5)建立监管沟通协调机制。


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