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改革背景下我国政策性银行法律制度研究

黄蓓  
【摘要】:在市场化改革日益深入的背景下,政策性银行由于资产规模庞大,其如何前行对深化金融改革至关重要。国家开发银行、中国农业发展银行和中国进出口银行成立二十余年来,通过发放各类贷款等方式支持了国家大型基础设施和安居工程建设,推动农业和农村区域发展,促进对外贸易。同时,由于整个市场经济环境的变化,政策性银行目前面临的任务和经营条件亦随之变化,部分政策性业务在政策性银行的引导下越来越多的商业银行愿意介入,逐步转化为商业竞争。政策性银行和商业银行竞争关系也因此日益加深。例如,国家开发银行支持的基础设施建设项目贷款,按照政策性执行贷款期限,贷款期限长达10-20年;由于商业银行以盈利为目的,贷款期限一般在2-3年,若国家开发银行也做期限较短的项目,这样和商业银行的业务就重叠了,产生了竞争。特别是由于商业银行融资成本高于政策性银行,如果政策性银行和商业银行在同一个领域竞争的话,商业银行显然居于下风。不仅如此,如何进行改革也是多年来困扰政策性银行、甚至阻碍其发展的大问题。2007年国家开发银行启动商业化改革,但同时一直承担着大量的政策性业务。中国进出口银行坚持政策性银行的定位,但在自营性业务的范围界定和规模限制的问题长期没有得到解决。中国农业发展银行改革方案始终不能确定,业务发展受到制约。2015年4月12日,中国政府网公布了《国务院关于同意国家开发银行深化改革的批复》、《国务院关于同意中国农业发展银行改革实施方案的批复》、《国务院关于同意中国进出口银行改革实施方案的批复》。此次批复将国家开发银行定位为开发性金融机构,为国家开发银行的商业化改革画上句号,意味着国家开发银行向政策性银行的回归。批复还提出中国农业发展银行要坚持以政策性业务为主体,而中国进出口银行要强化政策性职能定位。批复的方案确立了中国政策性银行改革和运营的基本框架和思路,有利于我国政策性金融体系更好地发挥作用。然而,相关批复仅表明了政策性银行运营的总体方向,与政策性银行相关法律的空白尚未填补。而改革中的关键点,如机构的定位、政策性和商业性业务的划分以及资本金约束指标等也一一浮出水面。基于上述问题,本文拟以政策性银行法律制度为研究对象,以政策性银行的改革进路为视角,在对国外政策性银行相关制度进行一定比较借鉴的基础上,对我国政策性银行法律体系进行构建,确立政策性银行内部运营法律制度,同时设计外部制度环境以支持政策性银行正常发挥其应有功能。本文共分为五章,各章的主要内容如下:第一章研究了政策性银行法律制度的现实起点——即政策性银行的改革进程。我国三家政策性银行都有各自的发展道路。国家开发银行曾在2007年大刀阔斧地进行商业化改革,也在多年后的实践中发现,作为其重要资金来源的国开债券信用问题无法解决,这条道路似乎难以再继续;尽管改革时宣称是进行商业化,是否转型为商业银行迟迟未有定论,导致了监管机构也只能暂时将其作为一家特殊机构进行监管,但实际上并未针对国家开发银行设置特殊监管指标,国家开发银行的改革经历了从商业化转型到定位为开发性金融的过程。中国农业发展银行则是面临着政府支持力度不足的问题,为获得资金来源,农业发展银行重视开拓商业性信贷,使得政策性信贷业务边缘化,严重影响了其政策性职能的发挥。中国进出口银行在发展中则是存在其经营业务与另两家政策性银行存在重叠,而且与农业发展银行类似,亦缺乏低成本的运营资金来源。我国政策性银行改革或是改革探索中所呈现的特点为在经营方面从保本微利到追逐盈利,资金来源方面侧重于发行债券,拓展政策性业务的同时兼营商业性业务。从比较的视野分析,国外政策性银行改革并非根本性否定政策性金融,而是为了提高政策性金融的运营效率,同时严格遵从立法先行的原则。以我国政策性银行改革的最新进展来说,否定商业化改革、进行市场化运作的路径是正确的,开发性金融仅是从提高政策性金融银行运行效率的角度提出的,其理论所强调的市场化运作只是政策性金融运作的一种手段,并未脱离政策性金融的范畴。改革过程中遇到种种问题,究其根源是改革于法无据。第二章探讨政策性银行改革的立法理念重塑。政策性银行的改革要在法律的框架内进行。改革与法治是当今中国社会的两大主题。党的十八届三中全会确立了“全面深化改革”的发展目标,同时提出了“全面推进法治中国建设”。习近平主席在近年来的讲话中多次强调改革与法治之间的重要关系,提出“重大改革都要于法有据”,“确保在法治轨道上推进改革”。政策性银行改革应当以法治思维确立改革方案,以法治方式改革进程,以法治实践巩固改革成果。政策性银行立法需要以经济学理论支撑,政策性银行的产生与发展是建立在政府干预理论基础上,同时金融约束理论、准公共产品理论也为其存在提供了深入论证。政策性银行立法同时需要保障其功能的发挥。弥补市场失灵的补充功能和主动指引市场的引导功能则是其有别于其他商业性金融机构的特有功能。政策性银行的立法定位之一,是其位于政府与市场之间,具有法律授权的经济调控职能,同时需要对政府干预权力的行为进行一定的法律控制,从而防止出现政府行为替代政策性银行的自主行为。政策性银行是国家宏观调控的手段之一,因此政策性银行法应当属于经济法-宏观调控法-金融调控法的范畴,其立法应以社会公共利益为本位,追求社会整体利益的同时还要保证社会的可持续发展。政策性银行的立法除了要具备自身逻辑的自洽性之外,还必须以政策性银行为中心,关注其作为主体与外部相关主体之间的关系上的衔接。作为政府进行金融调控手段之一,政策性银行与政府的关系格外紧密。政府作为政策性银行的坚强后盾,同时对其进行监督管理和行政领导。政策性银行则为政府经济政策、社会政策服务,成为政府发展经济、进行宏观调控的工具。政府为政策性银行提供财政支持,政策性银行则在政府产业政策的指导下自主经营,同时接受政府监督。中央银行则是对政策性银行进行业务指导和融资支持,在我国,中央银行还核准政策性银行的债券发行。政策性银行与商业银行之间应当是一种优势互补的关系,同时由于商业银行具有成熟布局的机构网点和结算网络,可以代理政策性贷款业务。第三章作为政策性银行法律制度的总论部分,先是对现行与政策性银行相关制度进行梳理,可以发现关于三大政策性银行主体和行为的基本规范,主要是国务院的《决定》、《通知》等规范性文件和三大行的内部规定,还包括一些针对商业银行下发的但政策性银行需要遵照执行的规范性文件。我国政策性银行运行所依据的规定散见于国务院行政法规、部分规章及规范性文件,这些规范系统性差,而且确定性弱,我国政策性银行作为社会主义市场经济的产物和特殊主体,其经营活动必须纳入法制轨道。根据我国的立法研究情况以及立法的紧迫性,可以先制定统一的政策性银行法,再根据各家政策性银行的特点制定适用于各行的行政法规,在立法时注意兼顾规定性与灵活性、现实性与前瞻性。在政策性银行法中应当明确政策性银行的法律地位——公益法人,特别是从2007年国家开发银行进行商业化改革后,其身份一直处于不明确状态,游离于政策性银行和商业银行之间,应当明确尽管其具有开发性金融的特点,但其仅是在经营时采取了一些可用的市场化运作方式,本质上应当仍属于政策性银行。政策性银行法的基本原则应当包括政策性原则与公共性原则、安全性原则、自主经营与适度干预原则、不主动与商业银行竞争原则。政策性银行法的宗旨是维护政策性银行及其债权人的合法权益、规范政策性银行的行为、提高资产质量、防范金融风险、通过政策性银行的金融支持,促进国民经济的发展并保障政策性银行的健康发展。第四章构建我国政策性银行内部运营法律制度。政策性银行要规范化运作,首先需要明确政策性银行的权力机构设置。目前各家政策性银行中,国家开发银行和中国进出口银行建立了董事会,但内部如何运作缺乏具体规定,而中国农业发展银行未建立现代化的公司治理构架,官方网站和该行年报的相关信息并未体现该行设立董事会,从架构上看更像是行政机关。可以由财政部履行出资人职责,即决策出资、执行出资,由董事会独立行使决策权,同时接受监事会的监督。董事会的构建思路上可以参考非竞争性领域国有公司的董事会组成,由政府董事、独立董事和内部董事组成,董事会的职权和义务也需要通过法律予以明确,同时建立激励约束机制,降低代理成本,促使董事会更好履职。政策性银行进行特色化经营,需要明确其与商业银行是互为补充,而且三家政策性银行之间也有各自的业务范围。政策性业务与商业性业务如何划分的问题,不仅在中国存在,在世界其他国家亦存在激烈的争论。政策性银行兼营商业性业务存在一定必然性,如其发挥引导功能吸引商业银行进入未成熟市场后,尚未退出时的兼营;此外,由于资本补充以及考核方面配套制度不完善,政策性银行具有经营商业性业务的主观冲动。要对经营商业性业务进行一定的比例限定,明确业务范围,同时进行分账管理、分账核算。但最终路径上,政策性银行应当在成熟时机果断退出商业性业务。为保证政策性银行的可持续发展,应当完善资本和风险管理制度。明确对政策性银行适用资本充足率的指标,建立充实资本的长效机制,由政府定期或依据申请不定期的增加财政拨付资本金,允许政策性银行按照年度盈余提取公积金,通过税收安排给予一定税后优惠。此外,加强信贷业务中的风险管理,形成系统化的风险管理机制,同时使风险损失补偿制度化。第五章论述政策性银行改革外部制度环境的跟进。应当建立适合政策性银行的金融监督机制,明确银监会、中国人民银行和财政部各自履行相关监督职能。机构监督方面,政策性银行法人机构的设立、变更及终止都属于重要事项,应当由国务院批准;重要人员的资格审查和持续监督等,除董事长、政府董事、监事需要由国务院直接任免,其他高级管理人员,可以由董事会提名,报银监会审核或备案。业务监督方面,需要适用审慎监管原则,为防止内部经营人员任意适用分账核算方法,将亏损的商业性业务计入政策性业务中,应当对分账经营进行监督。随着我国政策性银行债券发行量的迅速增长,应当对债券发行实行比目前严格的条件。绩效评价机制也应当制定适用于政策性银行的,以政策性银行的业务性质和宗旨为依据,考核上以社会效益为主、财务效益为辅。国家应对政策性银行予以财税支持,包括建立多元而稳定的资金筹措机制,同时财政需要及时对其进行资本补足。根据税收法定主义,对政策性银行施以税收优惠应当由法律明确规定,同时税收优惠政策应当随着政策性银行业务范围的调整而变化。政策性银行在兼营商业性业务时不应当再享受税收方面的优惠,除非兼营获得的盈利转增资本,用于政策性业务经营。在出资人虚位的情况下,董事会及高级管理人员或受制于考核指标而冒险营利,或滥用权力为自己牟利。为此,建立严格的法律责任制度亦是保障政策性银行改革顺利进行不可或缺的。此外,尽管政策性银行由于其性质应当较多地受到政府的干预与管理;但另一方面,政策性银行作为独立法人,在拥有权利的同时应当在权限范围内独立承担责任。应当建立决策失误追究制度,明确相关单位及直接负责的主管人员和其他责任人员的法律责任。


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