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国家管辖范围外区域生物多样性(BBNJ)养护与可持续利用协定中的环境影响评价制度研究

崔茜  
【摘要】:广袤的海洋占地球表面的71%,蕴含着人类赖以生存和发展的资源,其中有64%为国家管辖范围以外区域(Areas beyond National Jurisdiction,ABNJ),其中丰富的生物及矿产资源也是各国争相勘探开发的重要资源。目前,国家管辖区域外区域的海洋生态环境及生物多样性正在承受前所未有的压力,一方面,随着全球人口的增长,陆地资源已经无法充分满足人类的生存和发展需要,人类对海洋生物资源的依赖日益增加;另一方面,科学技术的进步提高了人类对海洋资源的开发利用强度,海域环境日益恶化,海洋生态系统面临着随时失衡的风险。在此背景下,越来越多的国际组织、邻海国家及部分内陆国开始关注国家管辖范围以外区域生物多样性(Marine Biodiversity beyond Areas of National Jurisdiction,以下简称“BBNJ”)的养护和可持续利用。在国际层面,联合国大会于2015年作出69/292号决议,决定制定具有法律约束力的BBNJ养护与可持续利用协定(以下简称“BBNJ协定”),并自2016年起先后召开四次BBNJ协定预备委员会以讨论BBNJ协定的相关议题,BBNJ协定的制定势在必行。其中,作为重要预防性措施的环境影响评价制度无疑是BBNJ协定谈判的重要议题之一。在BBNJ协定国际谈判中,各国在BBNJ环境影响评价阈值设定、执行决策权、环境影响评价对国家后续决策的影响、后续活动监测审查权等方面存在一定的分歧。这些存在分歧的各项决策权与各国的国家利益息息相关,如果将其让渡给第三方国际组织或独立机构,则将对本国处理国家管辖范围外区域的勘探开发事务的自主权产生限制。此外,环境影响评价制度被应用于国家管辖范围外区域尚且是一个新兴话题,国内外学界对此的理论研究比较匮乏。在国际立法方面,虽然存在一些国际性文书或者区域性文书涉及国家管辖范围外区域环境影响评价(以下简称“国家管辖范围外环评”),但是这些文书大多只是作出了概括性规定,且在适用范围、法律约束力等方面均存在一定的局限性,故而国家管辖范围外环评尚未形成统一的法律体系。本文通过梳理国际各方在BBNJ协定谈判中的观点,在总结现有的国家管辖范围外环评制度的基础上,揭示现存制度的不足,并进一步提出构建BBNJ环境影响评价的建议,最后就我国参与BBNJ协定谈判的应对之策进行分析。本论文的主要内容和结论如下:1、梳理BBNJ协定谈判中各国关于国家管辖范围外环评的意见分歧,参考文件包括BBNJ协定谈判的历次预委会、政府间大会等,并按照立场将各个国家划入三大流派。其中,以欧盟为代表的“海洋环保派”对于BBNJ环境影响评价的技术性要求较为严格,希望以BBNJ环境影响评价构筑“绿色壁垒”,严格准入BBNJ的开发利用活动;以美国为代表的“海洋利用派”倾向由主权国家主导BBNJ环境影响评价活动,强调主权国家的自主权利;以中国为代表的“惠益共享派”强调BBNJ环境影响评价应当考虑相互关联的社会经济、文化和人类健康影响。2、归纳分析现有的涉及国家管辖范围外环评的国际性或区域性文书,揭示现存制度在适用范围、法律约束力等方面均存在一定的局限性,尚未形成统一的的法律体系,但这些国际性或区域性文书对于BBNJ环境影响评价起到了重要的借鉴作用。3、结合BBNJ协定谈判的各国观点及现有的涉及国家管辖范围外环评的国际性或区域性文书,提出BBNJ环境影响评价制度的的构建建议:明确执行国家管辖范围外区域环境影响评价的的义务主体、明确需要进行环境影响评价的拟议活动范围、建立国家管辖范围外环评监督管理机构、建立环境影响评价程序。4、从我国国情出发,分析我国在参与BBNJ协定谈判的应对之策,提出我国应当推进国家管辖范围外环评的立法进程、加强与各国的交流合作、应加强相关海洋科学研究,为我国深度参与BBNJ协定谈判做好理论和技术储备。


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