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非银行支付统一清算的法律问题研究

朱珊珊  
【摘要】:支付清结算系统有机结合了资金转移相关的技术和制度,它的稳定性是保障经济健康发展的重要基石。当前,我国的清算系统正在受到非银行支付市场疯狂发展带来的极大影响。因此,为了力挽非银行支付清算领域之狂澜而设立的统一清算平台——网联清算平台的背景、运行及其带来的新问题都值得梳理和研究。“互联网+支付”完全打破了传统支付方式的桎梏。各种形式的网络支付席卷了几乎所有的支付场景,但是支付清算领域的风险也随之增加。以备付金为主的沉淀资金容易滋生洗钱、非法挪用、诈骗、非法经营等违法行为,最终将会影响到整个金融体系。由于沉淀资金问题出现时间较短且具有复杂性,有关部门对其的监管尚处在滞后状态,法规规章中使用的“备付金”概念也未周延,加之学界对沉淀资金及其孳息的权属问题仍有争论,导致沉淀资金成为了支付清算体系中的一个雷点。1此外,根据我国权威大数据分析公司“易观”的数据显示,支付宝和微信支付两大网络支付巨头合计占据了百分之九十以上的市场份额,明显居于市场垄断地位,几乎主导了非银行支付市场的发展方向,也在一定程度上阻碍了新兴非银行支付机构的入场,在这种局面下,网络支付市场形成了明显的寡头垄断,而寡头垄断对一个行业的负面影响不言而喻。种种风险决定了不健全的支付清算市场极易引发系统性风险,该风险发生的根源就在于清算业务没有统一。多头直连和分散清算局面下,监管对象纷杂、任务量庞大,使得监管者力不从心,难以全面监管支付业务和资金流向。2在国际上,欧美国家支付清算市场依靠着发达国家的经济基础优势发展得较为成熟,相关制度更加健全。欧美国家更早地意识到非银行支付必须被强监管。美国联邦和各州政府、欧盟和其成员国都对管辖内的非银行支付市场进行了双重监管,在联邦或欧盟的宏观监管之下,根据各州或各国的具体情况细化监管,采用的主要方式是以实体法律法规加以规范,主要措施为制定独立的法律法规或者对原有的相关法律法规进行补充修改以适应全新的支付方式和支付场景。而我国由于不存在双重监管的政治基础,已有的实体经济法律法规难以完全遏制行业乱象,所以监管部门高屋建瓴地运用了互联网技术,搭建起了“网络版银联”——网联清算平台。中国人民银行牵头指导、中国支付清算协会领衔组织成立的针对网络支付的、用以处理由非银行支付机构(即第三方支付机构)发起的、与银行交互的支付业务的网联清算平台,是我国最年轻的金融基础设施。在清算领域,传统的银联主要承担线下跨行清算业务,网联清算平台主要承担线上跨行清算业务。经过2016年的筹备、2017年的起步和2018年的冲刺,网联清算平台运用了新技术与新标准,以新的治理方式走出了一条新路径,迅速成为了全球最大的支付清算体之一,对支付链的各方参与者都产生了一定的影响,为创造新的金融基础设施提供了良好的范例,支付清算得以集中化管理,更有利于提高非银行支付清算市场的资源配置效率,无疑揭开了我国非银行支付清算市场的全新篇章,甚至将会从根本上颠覆原有支付市场下的竞争格局。但是同时网联清算平台本身的运营也将带来新的法律问题。一个更加完善、更加严格的支付清算领域的法律法规体系是网联清算平台健康运营必不可少的基础,但是网联清算平台目前的法律规制并不完善。首先,中国人民银行发布的《关于将非银行支付机构网络支付业务由直连模式迁移至网联清算平台处理的通知》明文要求“涉及银行账户的网络支付”都要通过网联清算平台处理,但是未能明确线下移动支付、虚拟账户直付的监管是否也由网联清算平台处理,且除跨行清算业务之外的同行内非正常转账的监管问题也是悬而未决;其次,中国人民银行的履职依据除了《中国人民银行法》之外似无迹可寻、支付清算行业的准入机制和退出机制的完善程度未能跟上全球市场发展;最后,网联清算平台作为中国人民银行支付结算司组织设立的机构,虽然60%以上的股权属于民营支付机构,但是仍然具有一定的行政性质。如何防止政企不分和过度监管是必须要解决的问题,其作为所有非银行支付机构都必须接入的唯一清算平台,可能出现的垄断局面也需要加以防范。由此,本文在第一章简述了相关概念体系之后,通过梳理、分析影响非银行支付清算体系稳定性的三大因素,引出了非银行支付必须统一清算的观点,即论证了非银行支付统一清算的必要性。接着,在第二章中,从中国人民银行主导设立的非银行支付机构统一清算平台——网联清算平台切入,梳理了它的基本情况,然后论述网联清算平台如何通过统一清算消除上述影响清算体系稳定性的负面因素,即论述了网联清算平台作为统一清算平台所发挥的积极作用;同时,它作为一个将要统一所有非银行支付机构清算业务的新兴平台,仍然具有一些局限性,如法律地位不明确、一定程度上侵犯了用户的个人金融信息隐私权、甚至不符合现行清算机构的准入标准等。所以,维护支付清算体系稳定性不能仅仅依靠网联清算平台,不能将“统一清算”简单等同于“唯一清算”,所以应当探索更加完善的非银行支付清算模式。最后,在第三章中,基于以上论述,提出了应当消除监管盲区、明确网联清算平台法律地位、完善相关机制等建议,重点是创新地提出“统一清算”并非“唯一清算”,论述探索商业银行监督清算模式的相关规定,期望用商业银行监督清算模式与网联清算平台相竞争,共同构成更加健康的支付清算市场。从以实体经济法律法规规制金融市场,到使用尖端技术手段的网联清算平台,我们可以预见非银行支付清算市场更好的未来。在网联清算平台之后,我国政府将会利用数字化进一步对金融领域的其他方面加以规范,以使我国大步迈向数字经济时代。


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