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风力发电市场化法律制度研究

黄健傑  
【摘要】:2021年起国家取消新核准的陆上风电补贴,全面实现风电平价上网、风电竞价上网已是大势所趋,而实现这一目标需要以风力发电市场化为导向,并以法律制度作为保障。首先,指出风力发电市场化存在的缺陷并对其背后的原因以及风力发电市场化法律制度创新的必要性进行了分析,然后在“放松管制,引入竞争”这一基础理论的引领下,经过进一步分析与探讨,从我国反垄断法、民法典、可再生能源法、企业所得税法等法律制度适用与完善的角度,就如何以法制促进风力发电市场化提出若干建议。本文主要涉及如下几方面:应当在哪些方面对风力发电市场化法律制度加以完善?相关法律制度的构建建立在什么理论基础以及权利基础之上?为相关法律制度构建提供指引的原则是什么?如何通过我国反垄断法、反不正当竞争法等相关法律以及实施细则、具体办法的完善来规制风力发电市场领域的行政垄断、国有资本垄断?如何完善相关法律制度来促使民营企业与国有企业享有平等的法律地位,并平等地参与风力发电市场化竞争?如何完善风力发电市场准入制度?如何明晰风力发电市场主体之间的权利义务关系?如何为竞价机制提供法律保障?如何以税收法律制度的适用与完善促进风力发电市场化?政府对风力发电市场的监督管理行为离不开法律的约束,而如何对相关法律规则加以完善与适用也是值得探讨的问题。此外,《中华人民共和国电力法》(以下简称《电力法》)等法律边界亟需得以拓展才能有助于为进一步建设风力发电市场以及市场化改革预留空间。也可以参照《中华人民共和国著作权法》(以下简称《著作权法》)的相关规定为风力发电机组的电控系统、电控软件等关键性技术创新提供法律保护,这将有助于激励风力发电企业积极投身于科技创新领域,从而有助于“优胜劣汰”的竞争机制作用得以发挥,使得风电竞价上网机制早日形成,促进风力发电市场化。除此之外,伴随风力发电市场的逐步开放、风电竞价上网机制的逐步形成与完善,各类争议与合同纠纷也将接踵而至,我国民法典合同编为解决合同争议的途径及方式提供了有力的法律依据,可见,研究如何通过完善与适用相关法律规则来规范风力发电市场化交易所涉及的交易类型、权利义务、市场交易规则等方面对于促进风力发电市场化意义重大。其中,如何优化资源配置,从而早日全面实现风电平价上网、风电竞价上网,是风力发电市场化法律制度构建所面临的核心问题,而风电技术进步率的高低,风力发电企业投身技术创新的积极性是解决问题的关键所在,数字经济时代的大数据、人工智能、区块链等新兴技术的高效利用将能够成为风力发电行业发展的重要推动力,同时也有助于减少能源消耗强度。而倘若竞争法律制度实施绩效较高,则能有助于促进风力发电技术进步率、风力发电市场效率提升,反之,则会抑制市场机制功能的发挥从而不利于市场高效率的实现。以风力发电市场化法律制度研究为选题,主要考量基点在于:其一,近几年,我国风力发电产业迅速发展,风机装载量位居全球同行业前列,也带动了我国风力发电市场的迅猛发展。其二,风电“十四五”规划展望,2021年以后全面取消风电上网电价补贴、全面实现风电平价上网已然是大势所趋,仅仅依托于产业政策的扶持难以维系风力发电市场的长期发展,相关法律制度的完善与运用将逐步成为促进风电入网、风电消纳、风力发电市场化的重要法律选项,也将为风力发电技术的不断创新提供有力的法律保障。其三,反垄断法、反不正当竞争法、可再生能源法、民法典合同编等法律制度的不完善也成为了风力发电市场发展的掣肘,这有待理论层面的进一步探讨。作为新兴行业,我国风力发电产业发展起步较晚,但在技术进步和国家政策的双重驱动下,近年来取得了飞速发展,我国目前风电装机容量稳居世界第一的同时,造就了一批具有全球竞争力的风力发电企业,这也为风力发电市场的发展提供了契机。当下,风力发电产业正处于发展的关键阶段,数字化改革背景下新技术的开发和应用带来了风力发电成本的下降,也使得风电逐步拥有了和传统化石能源相竞争的成本优势,竞价上网已指日可待。在碳达峰碳中和的背景下,风力发电产业必将成为各国培育新的经济增长点的一个重要突破口,优质的风力发电项目也将成为资本竞相追逐的目标。然而,在长期的计划经济体制背景下,行政垄断与国有资本垄断也挤占了民营风力发电企业的生存空间,国网公司“一家独大”的局面在短期内也难以得到逆转,资源优势的路径依赖也阻碍了风力发电企业的技术创新,这是风力发电市场化改革的痼疾,亟需适用与完善我国反垄断法、可再生能源法、电力法等相关法律以及实施细则、具体办法来促进风力发电市场化。依据国家能源局下发的《国家能源局关于鼓励和引导民间资本进一步扩大能源领域投资的实施意见》的相关规定,我国鼓励民营企业积极参与国家重点能源项目建设运营,民间资本的投资范围将进一步得以拓宽,凡是列入国家能源规划的项目,除法律法规明令禁止的以外,均向民间资本开放,相关法律制度设计也为风力发电市场上民营资本与国有资本之间公平竞争秩序的建立提供了契机,以及为民间资本进入风电等新能源领域创造了良好的市场环境,毕竟在深化能源领域体制改革的背景下,制度创新、法律创新、资本创新、技术创新已是大势所趋,唯有创新才能真正提升风力发电企业的市场竞争力,而非仰赖于资源优势,技术创新是实现风力发电行业发展的原生动力。本文主要以如何培育风电上网竞价机制,全面实现风电平价上网乃至竞价上网,促进风力发电市场化为切入点,以行政垄断、国有资本垄断、风力发电技术创新、风电开发、政府对风力发电市场管制等方面为分析视角,结合国内外反垄断法、可再生能源法等法律规则以及司法实践,奠定了风力发电市场化法律制度研究的基础,并在理论的指引下提出若干法律制度的完善路径。在篇章结构以及内容安排上,本文基于“提出问题——分析问题——解决问题”的研究思路,争取以较为规范的学术范式对我国风力发电市场化法律制度进行研究,将论文正文分为包括导论、结论在内的七个部分。在导论部分,以问题为导向提纲挈领地说明了选题,包括研究风力发电市场化法律制度所主要针对的问题、选题的意义、国内外研究综述、论文结构、研究方法以及主要创新这几部分,在此基础之上,本文具体分为五章:第一章提出风力发电市场化亟待法律制度创新。总体而言,市场竞争不足、全面实现风电平价上网、风电竞价上网是法律制度适用与完善的出发点。而行政垄断规制的法律制度缺失、技术创新的法律保障不足、民营风力发电企业市场准入有待法律保障。此外,能源领域基础性法律的缺失、价格机制法律保障不足、节能环保法律规则的缺失以及调整风电开发与相关权利冲突的法律规范缺失等都使得全面实现风电平价上网、竞价上网难以得到有力的法律保障,从而不利于风力发电市场化,应当针对哪些问题适用并完善相关法律制度,并对其中原因进行了较为深入的阐释。而对风力发电市场化、竞争机制作用难以发挥的具体原因加以分析旨在论证如此适用与完善相关法律制度的合理性与重要性。概而言之,行政垄断、国有资本垄断在很大程度上导致了风力发电市场化竞争机制难以形成,尤其不利于民营风力发电企业提升市场竞争力,此外,政府对风力发电市场的管制不力,也不利于为风力发电市场化竞争提供良好的制度环境。第二章主要阐述了如何适用与完善竞争法律制度以促进风力发电市场化。从反垄断法规制的角度为公平竞争的风力发电市场秩序提供保障,完善反垄断法等相关法律制度来为民营风力发电企业能够平等有序地参与到风电开发等生产经营活动中提供保障,从而有助于风电竞价上网机制的形成,促进风力发电市场化。为此,对法律制度构建的理论基础进行了探讨。总体而言,该理论基础是指,政府需要放松对风力发电市场的管制,引入竞争,促进资源的合理配置,从而有助于全面实现风电平价上网以及风电竞价上网机制的形成,促进风力发电市场化。并在公平、公正、公开这“三公原则”的指引下构建相关的反垄断法律制度。在此基础上,需做到如下几方面:其一,从反垄断法规制的角度为公平竞争的风力发电市场秩序提供保障,完善反垄断法等相关法律规则来保障民营风力发电企业能够平等有序地参与到风电开发等生产经营活动中,从而有助于风电竞价上网机制的形成,促进风力发电市场化;其二,完善反不正当竞争法等相关法律制度,从微观规制的角度防止风力发电企业之间形成恶性竞争,从而有助于营造公平竞争的市场环境;其三,完善配套的知识产权法等相关法律制度,例如,通过《著作权法》以及相关实施细则、具体办法的适用与完善对风力发电机组的电控系统、电控软件等加以法律保护,从而鼓励风力发电企业实现技术创新,增强其市场竞争力,促进“优胜劣汰”竞争机制作用的发挥,进而促进风力发电市场化。第三章主要论述了如何适用与完善风力发电市场化交易法律制度,从而促进风力发电市场化。对风力发电市场主体间的法律关系加以明晰是必不可少的。此类法律关系是由风力发电市场主体、客体以及所涉及的权利义务构成的,其中,风力发电市场主体主要是指电网企业、风力发电企业,法律应当对风力发电市场主体所需具备的相应资质加以规定,使其达到一定的市场准入门槛。例如,风力发电企业需具有相应的资金、技术与人员,其自身需无重大违法行为,并具有科学的风电开发方案,以及其所从事的风电开发等生产经营活动需符合环保要求等,且法律应当对风力发电市场主体加以必要限制。而基于风力发电市场客体所具有的特殊性,法律也需要对其加以必要限制,风电之所以能在风力发电市场上成为交易客体并实现经济效益,主要原因在于风电具有劳动价值、效用价值,这也是其能够成为风力发电市场化交易客体的因素。倘若要真正实现产权的价值,唯有使产权走向市场,而产权明晰是市场交易的前提,风电又具有其特殊性,因而对风力发电企业就其生产的风电享有的权利属性进行了分析,并从学理的角度对该权利进行了法律上的分类,从权利客体、权利行使、取得方式、法律保护等方面综合考量,将风力发电企业所享有的该项权利归属于准物权较为合适,这也为下文关于风力发电市场化法律制度构建的必要性、合理性展开论述奠定了一定的基础,这是论证框架中必不可少的一环。完整的市场是由无数个交易活动所构成的,市场运行的基本内容为交易活动,而风力发电市场运行始终是动态交易的过程,倘若要使得市场高效配置资源,就需要维持风力发电市场供需的动态平衡。鉴于一切的市场交易活动都离不开合同的约束,民法典合同编的适用与完善有助于规范、调节风力发电市场活动,并为风力发电市场化交易提供有力的法律保障。然而,风力发电市场化交易主要涉及到购售电合同,相较于普通合同,购售电合同所约束的主体、客体、权利义务以及合同违约责任等方面都有其特殊性。因此,对如何适用与完善购售电合同等风力发电市场化交易所涉及的法律以及实施细则、具体办法提出了若干不成熟的建议:其一,对风力发电市场化交易所蕴含的民法典合同编价值进行了探讨,而相关法律规则的适用与完善是促进风力发电市场化的有效手段,有助于经济效益的实现。其二,通过合同条款明晰风力发电市场主体、客体以及相应的权利义务关系。其三,进一步对风电延期并网等违约责任承担、违约责任的归责原则等方面进行了探讨。其四,倘若购售电合同等风力发电市场化交易所涉合同的签订与履行存在侵犯社会公共利益、环境利益等不法行为,合同相对性原则会被突破,作为非合同当事人的国家对合同的签订与履行享有监督权,以及因为该不法行为而使合同法律关系之外的其他民事主体合法权益受有损害的,该第三人享有监督权与救济权。本章从事前的准入、事中的交易、事后的责任角度出发,全方位地提出了风力发电市场管制的法律路径,从而有助于营造良好的风力发电市场环境,促进风力发电市场化。第四章提出风力发电市场化价格法律制度构建的若干建议。在逐步取消风电上网电价补贴的背景下,全面实现风电平价上网、竞价上网依然面临着严峻的挑战,主要原因在于:其一,风力发电技术创新难;其二,风电制造、土地开发、法律、政策、环境等多方面因素推高了风电开发成本与风力发电企业进入市场的成本;其三,加之不同地区的风能资源条件本就良莠不齐,就更会使得一些风能资源贫瘠的地区陷入风电入网难、市场消纳困难等窘境。除了在东北、华北、西北这些风能资源相对丰富的“三北地区”风力发电企业能够相对顺利地实现风电平价上网之外,在我国目前大部分地区全面实现风电平价上网、竞价上网仍然面临着严峻的挑战。为了更好地为风力发电市场化价格机制提供法律保障,需要从如下几方面入手:其一,为政府定价机制提供必要的法律保障。为此,可以完善我国《可再生能源法》以及实施细则、具体办法来为风力发电市场费用补偿制度、全额保障性收购制度、分类电价机制的引入、风力发电市场总量目标的明确以及可再生能源发展专项基金制度提供有力保障。其二,为改革风力发电市场管理体制提供有力的法律保障。其三,通过法律制度的构建促进竞价机制的形成。第五章着重论述了如何适用与完善风力发电市场化税收法律制度。税收法律制度或促进或阻碍风电开发,好的税收法律制度能够促进风力发电企业从事风电开发等生产经营活动,反之,不好的税收法律制度会成为其掣肘从而阻碍风力发电市场化的进程。为此,需要从以下几方面适用与完善风力发电市场化税收法律制度:其一,可以依据《中华人民共和国企业所得税法》的相关规定,针对技术创新型、节能环保领域有突出贡献的风力发电企业实施企业所得税减免以及加计扣除等产业税收优惠措施。其二,可以适用与完善环境保护税法等相关法律规则对技术创新型、节能环保型风电设备制造企业减免相应的环境保护税,从而有助于风力发电产业技术进步率的提升,降低风电开发成本,进而有助于竞争机制作用的充分发挥,促进风力发电市场化。结论部分,基于正文部分,我进行了拓展。总体而言,正文部分行文思路为“提出问题——析其原因——奠定基础——构建路径”,如何促进风力发电市场化,促进风电上网竞价机制的形成是风力发电市场化法律制度构建所要解决的核心问题,而究其原因,行政垄断、国有资本垄断都对风力发电市场化竞争机制的形成造成了不利影响,然后,阐释了相关法律制度构建的理论基础,即政府应当放松对风力发电市场的管制,促进市场配置资源效率的提升。然而,鉴于风电自身的特殊性,风力发电的间歇性、不稳定性也给如何实现供电的可持续性带来了不小的挑战,这对于电力消费者合法权益的保护,以及农业用户、居民用户收益保障都会带来不利影响。纵观世界各国电力体制改革历程,一般而言,市场化初期电价会呈上涨趋势。而在全面实现风电上网电价去补贴、风电平价上网、竞价上网的市场化改革背景下,风力发电的不稳定性或会导致电价的上涨,而这能否为大部分居民用户所接受是监管者在对风力发电市场履行监管职能时所不得不考量的因素。不同价值导向以及用途的用电类型可以通过发用电计划来加以区分,不同类型用户的用电量往往各不相同,而价格则是对风力发电市场进行调控的有力手段,符合风力发电市场的灵活性,这有助于在促进风力发电市场化的同时,维护社会公共利益。而倘若要提升电力用户普遍服务质量,则需要将具有公益性质的普遍服务与电力产业经营盈利区分开来,为此,在习近平总书记所倡导的“创新驱动数字化转型,智能引领高质量发展”的背景下,可以借助智能电网等新兴技术以及用户联合体等灵活的市场主体组织方式,使得效率与公平这两项价值同步共振。而电力普遍服务能否得以加强,电力消费者合法权益能否得以有效维护也离不开风力发电市场化法律制度的适用与完善。总体而言,风力发电市场化并不意味着完全脱离政府对市场的监管,而维护公平竞争的市场秩序,给予电力消费者权益以有力的法律保障与对管制市场的公权力予以必要的法律限制同样重要。这种管制对于风力发电市场化而言,既是一种必要的约束,又是一种必须的法律保障。为了风力发电技术进步率的提升与竞争秩序的维护,亟需以电力体制改革目标为导向完善风力发电市场化法律制度。


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19 美国《商业周刊》 Dexter Roberts 本报编译 于景浩;中国风力发电市场的“新东风”[N];世界报;2007年
20 郝金宝 郝亮;拓展常州民用光伏发电市场[N];国际商报;2015年
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