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国际贸易协定对国有企业的规制研究

陈瑶  
【摘要】:企业的模式本来属于国内法范畴,但国际贸易规则似乎比较早就关注了国有企业问题。各个国家处于不同的发展水平和发展阶段,有权选择适合本国的经济发展模式。与补贴一样,国有企业本身并非造成当前国际市场不公平竞争的根本原因。随着国有企业深度参与全球价值链发展,一方面国有企业对全球经济发展产生了巨大的拉动作用,另一方面参与商业竞争的部分国有企业有可能利用补贴、特权及其他政府授予的优势扭曲市场竞争。在此背景下,欧美等发达经济体要求以竞争中立为国有企业参与国际竞争建立新规则的呼声不绝于耳。不管是在WTO现代化改革、中美贸易战、还是在经贸协定谈判中,国有企业议题越来越成为一个绕不开的议题。国有企业条款已成为未来国际贸易竞争规则发展的重要趋势之一,在区域性自由贸易协定(Free Trade Agreements,FTAs)中频频出现,其规则体系和具体规定内容方面在体现共性的同时又有所差异。随着习近平总书记提出中方将积极考虑加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》,中欧《全面投资协定》对“涵盖实体”作出承诺,这都表明中国将积极考虑其他贸易伙伴的诉求,直面国有企业的问题。基于此,本文将研究国际贸易协定1中与国有企业相关规则的内涵与外延到底有哪些不同?在国际贸易协定法律框架下,国有企业将受到哪些约束?这些约束对中国而言,无论是参与WTO的现代化改革,还是参与乃至引领FTAs的谈判,存在哪些机遇与挑战?最终试图构建出既能够被国际上普遍认可,又能更好地维护中国国家利益与安全的国有企业国际规制体系,以期为中国参与国有企业条款谈判提出中国方案。本文除导论与结束语外共分为五章:第一章“国有企业条款的理论基础和来源”。接合理论为国有企业设立特殊规则开辟了先河。随着国有企业在国际市场迅速扩张,在欧美传统优势产业崭露头角,欧美等经济体认为既有的WTO规则以及FTAs并不足以规制国有企业的不当竞争行为。因此,欧美借助竞争中立理论,提出国有企业仅因其政府所有权或控制而获得了私营企业所无法获得的不正当竞争优势,扭曲贸易和市场,并纷纷在CETA、TPP1、USMCA和欧日EPA中纳入国有企业条款。当前国有企业条款已经形成了以国有企业为核心的规制体系,开始向重要的国际规则迈进。国有企业条款主要分为两种模式:美国主导的国有企业条款与欧盟主导的国有企业条款。两者均在国有企业定义、非歧视待遇和商业考虑以及透明度等方面作出规范。而两者的差异在于,美国主导的国有企业条款更加关注国有企业接受的补贴优势,而欧盟主导的国有企业条款则更加关注国有企业接受的国内监管方面的优势。第二章“纳入规制的国有企业的范围”。新一代区域自由贸易协定2中的国有企业条款直接规制国有企业,为WTO涵盖协定的规制不足提供补充。一方面,为了使更多的国有企业受到规制,国有企业条款以“政府所有或控制”界定国有企业。另一方面,针对国有企业的规模、层级、所处行业、从事的具体活动等提出了诸多例外,将很大一部分国有企业排除在了国有企业条款的适用范围之外,限制了国有企业条款的实施效果。总体上,随着国有企业条款的模板效应不断显现,以“政府所有或控制”的界定方法逐渐达成共识,而且“政府对企业非基于所有权益的控制”也逐渐获得认同。然而,这一国有企业定义所界定的政府行为边界可能既是过度的,也是不足的。为使国有企业条款的适用范围更具可预期性,未来国有企业定义中应进一步明确政府控制,并对例外作出更为一致的规定。第三章“非歧视待遇和商业考虑条款的适用”。非歧视待遇和商业考虑是基于竞争中立为国有企业参与商业活动制定的核心义务,也是研究国有企业条款的重点。《关税与贸易总协定》下国营贸易企业仅需遵守非歧视待遇。非歧视待遇仅明确包含最惠国待遇。商业考虑因素仅仅是判断其是否违反非歧视待遇的一项标准。国有企业非歧视待遇与商业考虑条款不仅将商业考虑独立于非歧视待遇,作为国有企业需要遵守的独立义务,而且全面扩张了非歧视待遇,尤其是明确国有企业非歧视待遇包含国民待遇,并且将适用范围从货物贸易扩展到了服务贸易与投资。然而,本章也指出,国有企业非歧视待遇条款中所设义务属于准政府义务、市场管理者义务,国有企业商业考虑条款中的义务则属于市场参与者需要遵守的义务。对于国有企业而言,在商业活动中同时遵守两种义务可能会引发相互矛盾的行为。为此,国有企业非歧视待遇和商业考虑条款对其适用范围作出了划分。根据国有企业非歧视待遇与商业考虑条款,国有企业基于商业考虑因素给予差别待遇并不被视为违反非歧视待遇条款。当国有企业根据公共服务指令提供或购买货物或服务时,只需以非歧视的方式进行,而无需遵守商业考虑义务。国有企业的双重属性,即公共属性与商业属性,是国有企业监管的难题所在。应当说,国有企业非歧视待遇与商业考虑条款为双重属性的国有企业参与商业活动提供了一种可能的监管方法,但也确实对国有企业参与商业活动提出了更高的要求。第四章“非商业援助条款对SCM协定的重塑”。非商业援助条款是为国有企业量身定做的补贴与反补贴规则。非商业援助条款对SCM协定中与国有企业相关争议作出了回应:第一,在涉及国有企业的交易中,可绕过SCM协定下对“公共机构”认定问题,直接将国有企业作为补贴提供者;第二,简化了是否“授予一项利益”的判断,模糊处理利益比较的基准问题,赋予缔约方调查机构在拒绝使用补贴提供国的国内价格以及选择替代的外部基准方面更多的自由裁量权;第三,将SCM协定下对补贴专向性的判断中的“特定企业”变更为“国家所有或控制的企业”。非商业援助条款强化了对国有企业商业活动的约束,减轻了调查机构的举证责任。但是由于非商业援助条款缺乏对关键性术语的界定,降低了适用的可预期性,将有可能导致反补贴措施的滥用。非商业援助条款区别对待以国有企业作为接受者的补贴与以私营企业作为接受者的补贴,缺乏合理性与经济学理论支持。非商业援助条款中对补贴专向性的判断与补贴中立也存在偏差。未来的针对国有企业的补贴规则应“捕捉”那些真正因政府所有权或控制权而授予国有企业的补贴,并充分考虑国有企业可能承担的政策目标。第五章“我国参与国有企业条款谈判的法律建议”。随着国有企业条款逐渐成型与成熟,显然其将成为新兴经济体发挥后发优势的障碍及其国有企业参与国际竞争的新规则壁垒。基于竞争中立的国有企业条款已经在国际社会取得一定的共识,不论中国是否加入TPP协定,其中的高标准条款都将对中国的国有企业参与国际竞争活动产生巨大的影响。诚然,国有企业条款内含欧美等经济体平衡新兴经济体,重塑国际规则等深层动机。但是从根本上说,竞争中立与我国经济体制改革的方向是一致的,均旨在实现公平竞争的市场环境。国有企业条款也具有倒逼中国进行国有企业改革的功能。结合《入世议定书》以及中国在中欧《全面投资协定》中就国有企业的承诺,本论文提出中国应秉承多边协商、大小国家平等、规则导向等基本原则,主动参与国有企业条款谈判文本:提出符合国情的国有企业定义;善用例外排除特定国有企业;总体上接受国有企业非歧视待遇与商业考虑条款;推动行为区分型“公共机构”认定标准、反对国有企业补贴专向性测试、严格限制补贴利益外部基准的适用等与国有企业相关补贴条款。综上所述,国有企业条款在FTAs中的地位愈发重要,内容和体系不断完善。新一代区域自由贸易协定中的国有企业条款对WTO涵盖协定和TPP前的FTAs中对国有企业的规制不足和争议作出了一定的回应,但在国有企业的定义和范围、国有企业补贴规则等方面尚存在进一步发展和调整的空间,以使国有企业条款更具科学性、更加合理化。企业的国际竞争某种程度上就是国家之间经济力量的竞争。中国作为一个拥有众多大型国有企业的贸易大国,应当承担与之相适应的国际责任,主动维护自由贸易和公平竞争环境,参与并引领国有企业条款的制定。


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