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民国社会救济法律制度研究

张益刚  
【摘要】: 论文共分四个部分上篇、中篇、下篇和总论,八章内容。上篇:组织篇。内容包含第一章、第二章、第三章,从社会救济运行的思想基础、组织管理体制方面予以分析民国时期社会救济法律制度的组织保障。 第一章介绍了社会救济制度运行的思想基础。社会救济制度,特别是以立法的形式出现比较晚,但是社会救济思想和社会救济的措施的实行却是历史悠久。在这一章中主要分析了支撑社会救济制度的思想底蕴。追根溯源,人类产生社会救济思想因为不同的阶层而有所区别。在笔者看来,作为统治阶级而言,“民贵君轻”既是圣人之民本思想,也是行“王道”的“仁政”之路,贵民就是贵君;而作为民间群体的生活免不了磕磕碰碰,爱人爱己、相互方便的互助观念是人类生存中的比较单纯的需要动机,却为救济制度的推广披上了行善的外衣;宗教界“因果报应”说劝说人们行善积德,目的是助人助己,暗合了社会救济制度的救助价值,“暗室亏心”与“不欺暗室”无疑是推动救济制度普及的宗教的内心力量。中国传统社会救济思想起源,笔者看来是在先秦,其中贵粟重储思想以及《周礼》《管子》中有关救济的措施和思想是整个中国古代史中不断实践、不断丰富的社会救济制度之源。 第二章重点介绍了民国时期社会救济法律制度的组织保障。从介绍古代西周的天地春夏秋冬的官职设置开始,论述古代在救济组织方面的一职多能,导致救济制度运转不畅、效率低下的组织原因。民国时期,专职救济机构特别是中央、地方科层制的专职救济机关的出现,是政府履行救济责任有了直接承担管道。并且,在政府的主导下建立起分担政府救济责任的社会组织制度。 第三章介绍了吏治对荒治的意义及制度。古代统治阶级深知:救荒难,得人更难。从某种意义上讲,有“好法”无“好吏”,救济终究将背道而驰。所以对负有救济责任的官吏的管理就成为社会救济的“瓶颈”性问题。所以民国时期对于办振人员(包括承担办振任务的团体、个人)从事办振工作做了极为详尽的制度性规范。进行管理的第二点,就是监察院行使监察权,但由于“只拍苍蝇不拍老虎”,监察制度收效甚微。官吏的腐败问题同样使当时的国民政府以及国内外纷纷不满,为进一步遏制贪污,颁布了刑事单行法《惩治贪污条例》,严厉制裁官员的贪污行为包括赈灾中的腐败问题,从刑律的高度予以管理。 中篇:防御篇。内容包括第四章、第五章。防灾胜于救灾,在民国期间社会救济方面的防范意识明显增强,所以,第四章介绍了民国政府的救济之本的重农制度。主要是从水利制度和垦荒制度两方面加以论述。第五章介绍了仓储制度的救济功能。自古以来,中央、地方政府就重视储粮备荒,常平仓的贵贱粜籴、义仓救济乡里,为国民政府所继承,先后颁布了《义仓管理规则》、《各地方仓储管理规则》以及《农仓法》和《农仓业法》,开始在全国范围内储粮备荒救济灾民。但是兵荒马乱,战火纷飞,兵匪横行,仓储制度的救济功能难以发挥。 下篇:救济篇。内容包括第六章、第七章。第六章介绍了社会救济机构的制度设计问题。社会救济机构是政府履行救济责任最为显现的措施,我国古代从南北朝时期的六疾馆开始建立政府救济机构,以后各代不断发展和丰富,救济机构救助鳏寡孤独废疾者成为历朝历代中央、地方政府的重要职责之一。民国时期的救济机构在继承前朝做法的基础上,颁布《各地方救济院规则》,整顿全国的救济机构,恢复和重新建立救济院。抗战时期,随着战火从沿海往内陆的逐步推进,难民潮一浪高过一浪,为救济难民,开始主管安民工作的社会部公布了许多法规发展救济机构,规范救济事业。在民国时期尤其值得一提的就是民间慈善机构的繁荣发展,应当说政府忙于战事、财政吃紧的时候,有一大批民间人士投入到救灾救民救难之中,组建了诸如华洋义赈会、上海救济委员会等享誉国内外的民间救济机构。国民政府为了鼓励、规范民间慈善机构的发展,倡导社会慈善事业,颁布了如《监督慈善团体法》等一批法律法规,从而使社会救济机构在法律法规的指导下规范有序地发展,这些民间救济机构在不同时期承担了许多政府有心无力的救灾救难的慈善工作。第七章介绍了民国时期的赈济制度。在这一章中主要谈了两个问题,一个是救灾问题,一个是救难问题,前者是天灾,后者是人祸。这一章也最能体现国民政府社会救济的立法成果。在赈款的募集机制中,国民政府首次通过立法《救灾准备金法》的形式建立救灾准备金,而后不断通过各种“公债”条例这种经济手段进行专款救灾,以及采取征收救灾附加税捐等税收措施加大救灾资金的募集。向社会谋取捐助更是民国时期常用不衰的办法,为此,公布了许多条例办法,鼓励民输民捐。至于救灾程序也通过《勘报灾歉条例》、《放赈办法令》以及《发放赈款规程》等法规予以调整,以求真正救济灾民。国民政府在积极救济方面,《社会救济法》的出台改写我国历史上靠命令等弹性制度予以救济的历史,尤其是国民政府颁布的一系列的救济法律法规改变以往“授人以鱼”的纯粹救济方式,更多的倾向于“授人以渔”,以促其自力更生,这在工赈、金融救济和难民的组训方面体现得比较明确。 第八章是论文的总论部分,也是对民国时期的社会救济制度进行评述部分。由居养到教养并举,是民国社会救济观念的进步,在民国社会救济法律法规中始终贯彻这一变化。


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