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论地方议会制度在清末的实验

刁振娇  
【摘要】: 20世纪初,面临着内忧外患的生存危机,无奈的清政府开始了灭亡前的垂死挣扎——施行宪政改革。光绪三十一年,清廷宣布实行预备立宪;三十二年,颁布九年预备立宪诏;三十三年,谕令各省督抚在省会速设咨议局作为地方议会之实验;三十四年,颁布施行《各省咨议局章程》和《咨议局议员选举章程》,并谕令各省一年内一律成立咨议局,宣统元年各省咨议局一律开议。从光绪三十四年开始,一次西方式的选举在我国全国范围内展开了。到宣统元年,除新疆外,我国其他各省都进行到地方议会的实验阶段。咨议局就这样成为了近代中国开始探索如何建立广泛政治主体参与途径的开端,也因此而步入了本文的研究视野。 选择江苏咨议局作为本文研究对象的原因,史料较为丰富固然是笔者考虑的重点,更重要的是,与其他省份相对而言,江苏省为西方议会制度在中国的移植提供了较为优良的政治、经济和人文土壤。江苏咨议局也因此而成为全国各省咨议局中的佼佼者,全国立宪运动的领袖。在清末地方议会制度的实验中,江苏咨议局既是全国各地议会实验的一个缩影,又具有一定的典型性。 本文在前人研究的基础上,对咨议局章程和咨议局议员选举章程进行了规范分析的同时,结合江苏咨议局在清末从寄予厚望到实验失败的动态发展过程,总结了地方议会制度在清末实验失败的教训、原因以及对现代民主政治建设的重要启示。 本文共分导论、正文六章和余论三部分,其内容要点如下: 导论,介绍了本文选择江苏咨议局作为研究对象的原因和意义,前人对这一课题研究的成果,以及本文的研究方法、取得的成果和存在的不足。 第一章,清末议会政治的源流:第一节,对西方议会制度的产生过程及其理论渊源进行了简略地归纳,目的是为了用“原生型”作为一个参照系,来发现在中国大地上进行的第一次西方议会制度的实验究竟与西方的议会政治发展的轨道偏离了多远。第二节,简单介绍了西方议会制度在清末的传播,以及传播中引发的讨论与最后的实验。第三节,在第一节和第二节的基础上,归纳出议会制度在中国传播过程中所具有的特点。国人在传播和学习西方议会制度的过程中,丢弃了议会制度中原有的社会契约的性质,而是结合着中国传统文化的特色,对西方议会制度进行了扭曲,使其完全背离了西方议会政治发展的轨道,沿着一条特殊的逻辑开始了中国之旅。国人对议会制度的理解已经如此扭曲,那么议会制度在中国实验的过程和结果就可想而知了。 第二章,江苏省的生活世界:第一节,简单地介绍了江苏省所处的地理环境、历史积淀的人文特点,以及由其所处的特殊地理位置而经历的外来思潮的冲击情况。为后面三节作了必要的背景铺垫。第二节,介绍了江苏省工商业的发展情况,为江苏咨议局的筹备和运作准备了民间参与主体。伴随着江苏省经济的发展,新的经济力量得到不断地壮大,由此形成了新的社会阶层——商人阶层,其对政治参与的要求也在不断地提高,这在后面咨议局筹备和运作的整个过程中可以得到证明。第三节,介绍了新思想在江苏省的传播,教育的普及程度以及由此而带来的绅民权利意识的觉醒,为江苏咨议局的筹备和运作中民间参与主体的积极性作了背景准备。第四节,在前三节背景的积淀下,清末江苏省的地方官也有了积极的转变,为江苏咨议局筹备和运作过程中官方的积极配合做了一定的背景准备。 第三章和第四章介绍的都是江苏咨议局的筹备,由于字数比较多,为了整体上章节的协调,把咨议局的筹备分成上下两部分。第三章,江苏咨议局的筹备(上):第一节,江苏咨议局的筹备工作,相对于其他省份而言,进展得比较顺利也比较快,主要原因是官绅的积极参与和配合,这为将来咨议局的运作做好了铺垫。第二节,对咨议局章程中有关选民资格的法条进行了规范分析,从法律制度层面说明,选民资格调查过程中,由于制度本身的原因可能会引发的问题,为选民资格调查结果的评析作了制度层面的铺垫。进而结合法律规范,对选民资格的调查情形及调查结果进行了分析。 第四章,江苏咨议局的筹备(下):第一节,在第三章筹备的基础上,江苏咨议局进入到筹备的主体阶段,即咨议局选举投票。首先,本文对咨议局议员选举章程的制度规范进行了分析,为后面投票的实践操作做好制度层面的铺垫。然后,对选举投票的结果进行了规范层面的分析。第二节,历史是不可逆的,对于当年的选举投票到底是怎么样一个过程,我们今天只能凭借时人的评价得出结论。在翻阅了大量的当时的报纸和杂志后,发现时人对江苏咨议局的选举投票情形的评价,有积极和消极两个方面,本节对此进行了归纳,以求客观。第三节,以上诸多的筹备完成之后,终于产生了江苏咨议局的议员,本文对这些人的背景进行了考察,发现人民在这次空前的大选中是茫然的,对政治有兴趣的只有极少数的士绅,士绅们的造型是半传统半现代性的,他们有求变的观念,但自身的利益优先,在制度的变革中,当他们自身的利益可能受到威胁时,他们就会屈从于原有的制度,拒绝变革。这一分析结果为议员们在江苏咨议局运作过程中的行为做好了背景的铺垫。 第五章,江苏咨议局的运作及其议案分析:第一节,简单介绍了江苏咨议局开议前的诸多准备。第二节,首先,对咨议局章程中有关咨议局的权限、议员的权限、咨议局的会议制度和咨议局会议程序的有关规范进行了法律分析,为后面的实践操作作了制度层面的铺垫。然后,对江苏咨议局运作的两年内所召开的两次常会和两次临时会的会议情况作了一个总体上的介绍。我们可以发现,江苏咨议局开议前议员们热情极高,积极准备议案,对咨议局的运作充满了期望。第一年度会议之后,议员们的提议热情有所减退,但议会的经验则有所累积,比第一年更加成熟,对行政机关的各种监督都有愈加严厉的趋势,而至宣统三年宁属预算案达到了最高潮。第三节,以咨议局章程所赋予咨议局的权限为依据,从四个方面,即立法权、监察权、财政权、议决地方事务权分析了江苏咨议局在运作过程中所审议的议案。从各议案的审议过程中,我们可以发现,江苏咨议局议员们已经了解到议会的成立,可以代表本身的利益发言,对抗行政官员的非法剥削,将政治参与和利害关系相连接。试图树立咨议局作为立法机关的地位,并凭借这一合法的平台,对行政机关进行监督。同时我们也发现,虽然咨议局章程赋予咨议局种种法定职权,但同时又对咨议局职权的行使设定了种种限制,使其不能真正发挥立法机关的功能。而实际上,在独裁的政治制度下,咨议局显然不可能具有与行政官厅相抗衡的独立地位。江苏咨议局运行两年以来,所议不少,但真正能够发挥作用的议案实际不多。 第六章,江苏咨议局与江苏行政官厅的关系:第一节,咨议局作为地方议会的实验,在中国是史无前例的一个新事物。按照分权制衡的宪政理论,行政机关与议会之间的关系永远是矛盾和斗争、合作和妥协并存的,立法机关与行政机关应各自独立,发挥相互牵制的作用,在精神上又应和衷共济,为民服务。那么咨议局与督抚的关系到底是什么样的呢?本文首先对咨议局章程中有关咨议局与督抚关系的法条规定进行了规范分析,为后面分析江苏咨议局与督抚在咨议局运作中的关系作了制度上的铺垫。第二节,对江苏咨议局与督抚之间的关系进行了具体分析。可以发现,江苏咨议局和督抚之间斗争多于妥协,两者不能和衷共济,共同为省政而努力。一方面,当时行政官员还不能体会议会政治中斗争与妥协并存的这一内涵,而且官场黑暗腐败,由来已久,为保护其既有的权力与利益,故与咨议局处于敌对的情势较多。另一方面,咨议局议员们初尝参政滋味,也不免过于热心。于是江苏咨议局在处理与行政官厅的关系时则从事一种全有或全无的对抗,对于有争议的部分,无法进行妥协。第三节,江苏咨议局与督抚关系还受到当时其他因素的影响,这些因素对江苏咨议局和督抚之间冲突的解决起到了不可忽视的作用。 余论,地方议会制度在清末实验的历史启示:本文最后对咨议局的性质进行了客观地分析,对江苏咨议局在清末所发挥的作用进行了客观地评价,并对其失败的原因进行了归纳。同时还总结出,咨议局作为地方议会制度在清末的实验,虽然失败了,但为现代民主政治建设留下了重要启示。


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