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环境法的法典化

夏凌  
【摘要】: 随着中国经济持续快速发展,环境与发展的矛盾日益突出,中国政府希望通过建立完备的环境法律制度来保护环境。目前,总共制定了环境保护法律9部、自然资源保护法律15部,环境法律体系框架已初步形成。但其中最重要的《环境保护法》制定于1989年,已经不适应我国环境保护的发展需要了,亟待修改。对于该如何修改,目前还没有形成一致的意见,分别有按法典模式、按基本法模式、按综合法模式、按污染防治基本法模式修改的不同意见。这种讨论实际上演变成为该如何建构我国环境法律体系的一种全面反思,也就是说我国的环境法律体系应该采用何种立法模式的问题。我国对于环境法的法典模式的研究还很不够,因此笔者以环境法的法典化为研究对象,以期对我国环境立法模式的选择提供参考。 第一章绪论。介绍了论文的研究背景与动因,国内外有关环境法的法典化问题的研究状况,指出在我国目前研究环境法的法典化问题的必要性,同时对论文采用的研究方法作了说明。 第二章环境法法典化的理论背景。法律存在着一个不断进化的过程,法典作为法律形式的一种,在大陆法系和普通法系的表现形式不同,本文在大陆法系的语境下讨论法典以及法典化。本章考察了法典化理论的发展历程以及这个发展历程中法典化的表现形式,为环境法的法典化奠定理论基础。 “法典化”一词由英国法学家边沁创造,他希望通过法典化来编纂出一个完全理想化的法典,当然边沁的这个愿望是不可能实现的。历史上的法典并没有形成一个精确的法典化概念,这个概念能够在什么是合格的法典化与什么是不合格的法典化之间划出一条准确的界限。法典化的概念在过去200年间一直出于摇摆的境地,甚至在欧洲大陆法系国家中,也还存在着实质性法典化和形式性法典化。笔者对法典化作出界定:法典化是将法律集中于一部法典的构想。在其所涉及的法律领域内,法典是首要的法源,法典的目的在于提供一个清晰的结构,使全部的法律规范和原则一致,促进法律的内在统一。 法典化需要一定的先决条件,在拥有先决条件的情况下,再具备一定的促成因素,法典化才有可能。先决条件是成文法通常被认为是维护社会秩序的优先方法;国家的最高立法机关拥有足够的权力来实行法典化并且具有实施法典化的意愿;该法律部门的法律已经存在有一定的数量。促成因素是现行法律混乱;现行法律同激烈的政治变化不一致;现行法律已经基本落后于时代了;之前存在着有益的法典模式,并且在文化上被人民所接受;法学家们在一国法律制度中扮演了一国高度重要或者是有着重大影响的角色。 在经历了20世纪70年代以来的解法典化和法典重构现象的冲击之后,人们对于法典化的理解更加理性,法典在欧洲大陆法系国家法律体系中仍然保持着重要地位。法典化的灵魂是体系化,环境法涉及范围广泛,总体上显得分散和凌乱,因此体系化对于环境法的研究有着重要意义,法典化就成了环境法发展的选择。 第三章环境法法典化的实践基础。环境法是因应环境问题的出现而产生的。在环境立法的最初阶段,普遍采用的是单行法的模式,针对具体的环境要素和某种自然资源,随着环境单行法数量的增加,这种立法模式的弊端逐渐显现出来:法律缺乏统一的指导思想和内在联系性;法律内容和管理机构存在重叠和冲突。随着环境保护理念从末端治理迈向可持续发展,因为可持续发展要求从整体上对环境予以保护,不再孤立地防治环境污染和保护自然资源,因此立法机关对环境单行立法予以整合。各国根据本国的实际情况和相应的立法理念,采取了不同的整合方式,出现了以下环境立法模式:基本法加单行法、综合性环境法加单行法以及环境法典。 本章介绍了美国、日本和我国台湾地区的环境基本法,指出了基本法的特点在于:在环境法体系中属于单行法的指导法、宣布国家的环境政策目标、主要明确政府的环境保护责任、确立重要的环境保护原则和制度以及设立环境咨询决策机构。而综合性环境法的内容一般比较广泛,对环境单行法整合范围的大小各国依本国实际情况而有所不同,典型的较大范围的综合性环境法有加拿大《环境保护法》、荷兰《环境管理法》和新西兰《资源管理法》。环境法典是对环境法的全面整合的方式,试图用一部法典来调整一国绝大部分的环境问题。 第四章环境法法典化的现实表现。欧洲大陆法系国家在20世纪90年代兴起了一场对主要环境法律进行重组的环境法法典化运动,本章考察了这场法典化运动,分析了环境法法典化运动的动因、已有的环境法典的篇章结构安排以及法典化未成功国家的经验得失,有助于我们对我国环境立法应当采用什么样的立法模式的理性选择。 环境法经过几十年的发展之后,并没有呈现出一个清晰的逻辑体系,显得凌乱和分散,因此当时需要一个环境法的系统化的方法。出现法典化运动有以下原因:可持续发展理论的影响,对环境法作为一个独立法律部门的认可,环境法简约化和系统化的需要。在这场环境法的法典化运动中,瑞典实行了实质性法典化而法国实行了形式性法典化。德国通过先由环境法学教授起草教授草案,再由不同法律领域的专家和非法律人士的专业人员修改教授草案形成专家草案的方式起草了环境法典的总则和分则部分,但受制于德国联邦和各州之间立法权限划分的宪法分权原则,最终环境法典未能提交联邦议会。 瑞典环境法典、法国环境法典以及德国环境法典草案的体例各异,这正是环境法作为一个新兴的法律部门的特点,使环境法能够在法典化上进行制度创新。环境法的法典化意义重大,能够实现环境法的形式合理性、提高环境立法的质量和内在协调一致性、确认国家环境政策和可持续发展的法律价值观、强化环境保护的政治意义、全面重视各类环境污染、摒弃部门本位主义、整体把握环境保护。 第五章中国环境立法的发展路径。自建国以来,我国环境立法经历了孕育阶段、起步阶段和发展阶段,目前已经初步形成了环境法律体系。但由于我国的环境立法理念落后以及部门立法为主导的立法体制,使得现行环境立法存在着整体性缺陷:《环境保护法》的基本法功能缺失、环境单行法之间存在矛盾和冲突、相同法律制度在不同法律单行法中的规定不一致、对同一行为在不同环境单行法中的规定不一致。这种整体性缺陷在现行立法体制下使得环境单行法的修改效果有限,制定新环境单行法可能面临内容重叠,同时还导致环境法体系不明,在适用法律时需要大量相互参照,因此需要采用法典化的方法来对我国的环境法律进行体系化的全面整合。 随着循环经济法律的兴起和全球气候变暖对能源法律提出的新的要求,环境法的体系已经从最初的污染防治法律和自然保护法律两部分内容发展为还包括循环经济法律和能源法律在内的四部分内容。我国环境法法典化的条件已经初步具备,虽然面临着环境法的变动性、环境法领域尚存在不少空白以及法典化的任务艰巨、耗时长等阻碍因素,但并非不可克服。 我国环境法典应当定位为开放性的法典,通过行政法规、部门规章和地方性法规等加以补充。在编纂方法上,由于我国环境法领域尚存在空白,因此可以采用类似我国民法典和德国社会法典的分编审议的法典化方法。 第六章中国环境法典的构想。这是论文的结语部分,环境法的法典化是一项浩大的立法工程,在此提出环境法典主要框架的构想,法典应当采用总则加分则的体例,针对我国目前环境法律的现状,将《环境保护法》修改为环境法典的总则编。在总则中统一核心法律概念、确立环境保护政策、基本原则和基本制度、建构各级政府、企业和公民的环境保护责任、规定环境纠纷处理和环境损害赔偿;分则部分分为污染防治法律编、自然保护法律编、循环经济法律编和能源法律编,通过法典化建立其清晰的环境法律体系,以促进我国经济和社会的可持续发展。


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