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地方立法统一审议协调机制研究

刘新慧  
【摘要】: 《立法法》首创的地方立法统一审议制度蕴含着两大清晰的功能:在实体上致力于遏制和克服地方立法中愈演愈烈的部门利益倾向;在形式上有志于实现单一制国家中法制的统一性与协调性。但由于统一审议涉及主体多元,各自职权有别、彼此利益各异,造成统一审议在现实运作中遭遇“协调困境”。建立有效的协调机制势在必行——通过协调实现充分表达、有效沟通、理性交涉从而寻求共识、破解僵局,保障统一审议制度的功能兑现。 执掌地方人大统一审议职能的法制委员会既要从容处理与其他专门委员会之间“法制的一般要求与专门领域的特殊要求”的平衡和选择,又要游刃应对与法工委之间“政策决策与技术服务”的对话与沟通,还要努力实现与处于权力结构上层的常委会主任会议和常委会之间的互动与引导。 本文通过对各省级人大统一审议文本规则的细致解读,同时借助对各省级人大法制委员会协调实践的实证分析,深入地方立法统一审议的内部运作过程,解构各相关审议组织的立法角色和相互关系,分析现有协调机制中正式规则的利弊得失,描述和还原真实协调过程中的“非正式规则”,探求统一审议中的“协调困境”的解决之道。 通过考察地方人大统一审议协调机制的制度与实践,本文的研究结论有: 第一,统一审议协调机制应以“沟通性与交涉性”为核心理念,弱化协调活动中的“行政性”、“命令性”的因素,实现利益表达和交涉的程序化、透明化、规范化,避免冲突抵牾、陷于内耗。 第二,检视现有的正式规则,粗疏浮浅是最大的不足与缺憾。现有规则多为框架性、原则性的“宣示”,停留在低水平复制上位法,隔靴搔痒,可操作性不强。 第三,正式规则的简单疏失成全了“非正式规则”的蔚然风行。它们隐匿于正式规则的背后,或有助于协调工作的开展或与协调的基本理念背道而驰。两者既有互为奥援、彼此补充的现象,又有交互碰撞、削弱耗损的情形。 第四,完善协调机制,首先要着眼于正式规则的健全与规范,细化和补缺粗疏的现有规则,修改和校正欠妥的规定;同时还要仔细辨析和萃取协调实践中的非正式规则,限制不利于统一审议功能实现或有碍于交涉性协调机制建构的因素,保留和优化有利于协调开展的部分,将有必要正式化的上升为正式规则。


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