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论原产地规则及其在区域贸易安排中的适用

厉力  
【摘要】: 货物的原产地,从最基本的的涵义来说是指货物的最初来源地,即货物的开采地、提取地、收获地、生产地、制造地或加工地。我们经常在市场中看到标有“Made in India”的玩具、标有“Made in US”的名牌服装。作为消费者,我们也会注意到一些特殊产品的原产地信息,如标有“法国制造”的葡萄酒、“日本制造”的电视机、“意大利制造”的皮鞋。这些标志除了提示产品的产地外还有对产品品质的暗示,指导我们的消费选择。随着时代的发展,原产地已经不只是一个简单的地理标签,它在不断的使用中还附载了新的经济和文化因素。 货物原产地具有唯一性,即一种产品无论在国际贸易流通中经历了几个国家或地区的生产、制造或加工,其最终标示的原产地只能是一个国家或地区,不能有两个或两个以上的原产地。这便是我们在市场上从没看过某种商品同时标有“Made in US”和“Made in China”两种原产地标志的原因。当一件商品完全使用某国的原材料和资源在该国进行生产、制造、加工时,此商品的原产地自然十分易于认定。可随着国际分工与合作的发展,一项产品往往在几个国家或地区内经过数道生产和制造工序才得以形成。而究竟以怎样的方法和标准来确认这些国际化产品的原产地便成为各国普遍关注的问题。各国也纷纷制定了一系列符合本国贸易利益的原产地规则来判定进出口产品的来源,从而实施相应的贸易措施。 货物原产地规则存在的基础之一是各国在关税及其他贸易措施方面存在着差别待遇。通过制定原产地规则,各国海关首先可以区分某种产品是国产货还是外国货,从而决定是否需要征收进口关税。当判定进口产品非为本国生产时,需要再次通过原产地规则确定产品来自于哪个国家。因为一国对不同原产地的货物给予不同的关税待遇,对某些国家的产品要适用最惠国待遇或者国民待遇,而对于另一些国家的产品可能要适用反倾销税率。如果各国的关税都能实现统一税率,国际贸易在世界范围内能够彻底实现自由,一国对任何其他国家都实行非歧视性待遇,那么原产地的问题也许就无需讨论了。可在现阶段原产地仍是世界各国关注的焦点问题,并随着自由贸易区等区域贸易安排的快速增加而引起更多国家的更大兴趣。 原产地规则作为一国贸易管理手段最初主要是海关进行征税和贸易统计的依据。由于某些国家政府在适用原产地规则时意识到它也可以作为一种贸易保护措施进行利用,因此在对原产地规则立法规范时融入了许多人为操控的因素。这让原产地规则由一种中性的海关技术措施,逐渐演变为各国实施贸易政策的工具。各国原产地规则的应用也由最初的关税征收、海关统计、最惠国待遇、国别配额等方面扩展到政府采购、反倾销反补贴措施、保障措施、动植物检验检疫等诸多领域。而不断形成的区域性贸易安排更加剧了原产地规则中的人为因素,在WTO消除关税壁垒之际,将原产地规则演变为一种非关税壁垒的替代性措施。由于差距悬殊的歧视性关税和待遇的存在,一些区域贸易安排的成员国不得不改变过去的采购计划,为了符合原产地标准而从原来采购低成本的非成员国的原材料转向采购高成本的成员国生产的原材料。这种“贸易转移”现象大大造成了世界整体福利的降低,让大量成本和价值浪费在运输和准备原产地证明文件的环节上。这种贸易扭曲行为开始受到学术界以及各国生产商和出口商的关注和指责,并且开始探索一种能促进国际自由贸易和降低社会福利损失的原产地规则。 原产地规则一般包括两方面的内容:其一为实体性的,即为确定某一产品原产于某一特定国家所必须满足的规则要求;其二是程序性的,即为了满足实体性的原产地规则所需要的手续和证明文件等。具体的规定主要包括原产地标准、直运规则、监管规则和书面证明要求,有些区域贸易安排,尤其是自由贸易区会增加详细的累计条款、微量条款、吸收原则和微小加工条款。其中原产地标准是用以衡量某种产品为哪一国或地区生产从而具有该国国籍的标准。它是根据货物与有关国家或地区的经济联系密切程度来决定的。原产地标准的制定既不能过于严格,仅让完全原产于本地的产品才能取得原产地资格,也不能规定的太松,以至于绝大多数进口产品都可以符合原产地标准。虽然各国对原产地标准的规定各不相同,但对于完全原产产品是没有太多分歧的。分歧主要集中于含有进口成分的国际化产品。各国在实践中依据自身需要实施着不同的判断标准,具体可以分为税目改变标准、增值百分比标准和加工工序标准等三种。 税目改变标准指某种进口原材料经过制造或加工,在特定的附有清单的商品目录上改变了税目,则视作该商品经“实质性改变”成为另一种商品,并以对产品进行了发生税目改变的生产加工地作为产品原产地。在实践中,各国往往依据1988年实施的海关合作理事会制定的《商品名称与编码协调制度》来判断货物原产地。增值百分比标准指货物在某一国家或地区进行制造或加工,制造或加工后的货物增值额超过货物未制造或加工前原价值的一定百分比,即视该国或该地区为本产品的原产地。加工工序标准即根据制造加工工序清单,以对产品进行了符合要求的加工工序的生产地作为产品原产地。这三种标准在适用中都各有优劣,因此各国或地区在原产地标准的制定中也各有选择。有的国家或地区仅采用单一的增值百分比标准(如东盟自由贸易区采取40%的增值百分比标准),而有的国家或地区同时采用两种或三种标准相结合(如欧盟和北美自由贸易区)以达到可预见性和灵活性的平衡。不论各国政府或区域贸易协议怎样选择原产地标准,都是出于本国或本地区贸易利益的考虑,选择对本国或本地区而言弊端相对较小的一种判断标准。 原产地规则根据适用范围不同可分为非优惠性原产地规则和优惠性原产地规则。非优惠原产地规则适用于所有贸易对象国或地区,优惠性原产地规则是在最惠国原则以外由一国单方面实施,或由两个以上国家或地区通过谈判达成协议后相互适用的原产地规则,主要适用在普惠制和区域贸易安排中。世界上的大部分国家至今都参加了一个以上的区域贸易安排,而每个区域贸易安排都制定了自己的优惠性原产地规则。因此,很多国家的原产地规则体系是十分复杂的,需要同时适用非优惠性和优惠性等几套不同的原产地规则。有人将这种现象形象的比喻成“意大利面碗”。这种复杂繁琐的原产地规则不仅增加了海关的工作负担,也让进出口商增加了准备原产地证明文件的成本,给国际贸易带来了严重不便。为尽快统一原产地规则,以适应国际贸易自由化发展的要求,WTO《原产地规则协议》作为一项规范原产地规则的多边协议终于在几经周折之后于1994年乌拉圭回合初步达成。 《原产地规则协议》确立了货物原产地的两项标准,即“完全获得”和“实质性改变”标准,并规定“实质性改变”的判定标准应尽可能以国际通用的《商品名称及编码协调制度》目录中的税目改变标准为主,必要时采用增值百分比和加工工序标准作为补充。根据该协议规定,原产地规则的具体实施细则由协调原产地规则规定,在协调原产地规则制定完成之前,协议只起宽泛的原则性指导作用。由于不同利益集团的干涉和阻拦,协调原产地规则至今尚未出台。因此《原产地规则协议》仅为各成员制定原产地规则提供了指导性原则,确定原产地的标准仍由各国自主决定。而且,协议仅就非优惠性原产地规则达成了共识,对优惠性货物原产地规则并未提及。可见WTO《原产地规则协议》还只是统一各成员原产地规则的第一步,真正意义上的统一还没有完成。 另外,WTO《原产地规则协议》仅仅适用于货物贸易。对于服务贸易中原产地规则还处于空白。服务贸易在越来越多的贸易中与货物贸易产生密不可分的联系,运输、通信、保险、金融、销售和售后服务等服务行业随着货物贸易的增长也显示出更大发展动力并逐步成为货物交易成立的必要条件。各国也开始将视线转移到服务贸易中的原产地规则中。与此同时,区域贸易安排在范围和内容等方面也突破了传统的货物贸易领域,越来越多地包括了服务贸易的内容,通过制定区域性服务原产地规则来确定投资者和投资所享受的待遇,合法保护本国核心服务行业,同时可以为发展中国家的幼稚工业提供保护。在现有的WTO框架下,服务原产地的确定主要依赖于对《服务贸易协议》相关条文的理解。《服务贸易协议》主要通过确定服务提供者的国籍判定服务的来源地,将服务提供者分为自然人和法人两类并分别确定原产地判断标准。对自然人采用“国籍+居所”或“永久居留+居所”标准,对法人采用“国籍+实质业务活动地”标准,即要求以准据法所确定的法人国籍同时也应是法人进行实质性经营活动的所在地;对于一成员通过在另一成员领土内设立商业存在而提供的服务,采用“实际拥有或控制”标准进行判断,即以拥有50%以上股本的股东或者拥有任命大多数董事、合法指导法人活动权力的人的所属国为该法人国籍。 根据《服务贸易协议》第5条,WTO成员方有权缔结有关服务贸易的区域贸易安排,但要符合该协议规定的一系列约束性的条件。在实践中,各区域贸易安排所制定的服务原产地规则也基本采用了与《服务贸易协议》相一致的标准认定自然人和法人服务提供者的国籍。由于《服务贸易协议》在确定服务来源地时将其等同于服务提供者的国籍所在地,对服务的来源地和服务提供者的国籍没有作以区分,这在一定程度上忽视了服务贸易中“投入”的真实来源地,否定了服务原产地(即本文所指的服务来源地)规则自身的适用价值。 区域贸易安排根据其一体化的程度不同表现为优惠贸易安排(如《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》)、自由贸易区(如北美自由贸易区)、关税同盟(如安第斯共同体)、共同市场(如加勒比共同体和共同市场)、经济同盟(如欧盟)和完全一体化几种形式。而各种区域贸易安排因处于不同的一体化阶段在制定原产地规则时也有不同的考虑。自由贸易区因没有一致对外的贸易政策和统一关税,因此即使在贸易区内流通的货物也并非能够自由流通。成员国之间依然保留海关程序来确定成员国之间进行贸易往来的货物是否符合原产于成员国的条件,防止非成员国产品搭便车。可见自由贸易区的原产地规则主要适用于区内成员国之间的贸易。这种保护机制在关税同盟的成员国之间是不存在的。关税同盟原产地规则是以一个经济整体的形式代表全部成员实现的,在成员国之间没有适用必要。只在关税同盟与非成员国发生贸易关系时,实行共同关税、一致对外。同样,共同市场作为更高层次的区域性一体化经济组织,在关税同盟的基础上进一步取消对生产要素流动的一切限制,即在要求商品在成员国间可以自由流动之外,又要求劳动力、劳务和资本能在共同体内自由流动。因此共同市场的原产地规则有更强的内部保护职能,在微量条款、累计规则和中间产品规则上都有更苛刻的限制。国际上现存的区域贸易安排中只有欧盟达到了经济同盟的层次。欧盟是唯一在优惠性原产地规则之外又制定了非优惠性原产地规则的区域性贸易安排,而其原产地规则也向来以错综复杂性著称。 本文以共同市场、关税同盟和自由贸易区等三种具有代表性的区域贸易安排为对象,对其原产地规则作以横向比较,从中看出三种区域原产地规则的不同作用机制。不同区域贸易安排所采用的原产地规则差距悬殊,这对于WTO今后统一优惠性原产地规则之路来说将是一种挑战。虽然抛弃既存的原产地规则重新制定一部全新的WTO多边优惠性原产地规则是一种理想选择,但其受到的阻挠和付出的成本也将是难以估算的。相对来讲,从现有的比较成熟的原产地规则中进行提取和整合也许会是一种可行之道。 我国在加入WTO后,于2004年8月通过了《中华人民共和国进出口货物原产地条例》。该条例于2005年1月1日正式施行,取代了1986年和1992年先后由海关总署、国务院分别发布的进口和出口原产地规则,成为我国入世后颁布的第一部关于非优惠性原产地规则的统一立法。在优惠性原产地规则方面,我国也顺应国际上建立区域贸易安排的趋势,先后参加了《曼谷协定》(现更名为《亚太贸易协定》)、亚太经合组织(APEC)、《中国-东盟全面经济合作框架协议——货物贸易协议》、《中国-智利自由贸易协定》、《中国-巴基斯坦自由贸易协定》、《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》、《内地与澳门关于建立更紧密经贸关系的安排》(简称CEPA)及补充协议,并于2008年4月7日与新西兰签订《中华人民共和国政府和新西兰政府自由贸易协定》。其中我国在《中国-东盟全面经济合作框架协议——货物贸易协议》和CEPA中开始了对服务原产地规则的探索和实践。为在政治、经济和外交方面获得更多的收益,中国自2006年起还启动了与新加坡、冰岛等12个自由贸易区谈判,涉及亚洲、大洋洲、拉美洲、欧洲、非洲的29个国家和地区。我国与澳大利亚和海湾地区的谈判正在顺利推进,有望在近几年达成自由贸易区协议。与发达国家的原产地规则相比,我国在区域贸易协定中制定的原产地规则仍不够科学,缺乏操作性和针对性。在实践中,我国企业和政府对原产地规则的重视和利用十分有限,在有关的国际贸易措施的制定中以及处理国际贸易争端中没有给予足够的考虑。我国在进行市场经济高速建设中,各行业发展十分不均衡,因此我们更应该在积极开展区域经济合作的同时充分利用原产地规则,使其为我国经济服务,创造有利于我国具体行业发展的外在环境。


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