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信赖保护原则研究:以法律文化和制度构建为视角

曾坚  
【摘要】: 当代社会,政府普遍面临信任危机。危机的发生不见得是源于公众对于政策正当性或合理性的怀疑,行政机关行政决定作出的随意性与变动的任意性是发生信任危机的重要原因。诚信政府的构建被包括中国在内的许多国家列为社会良性发展与可持续发展的关键条件。建设诚信政府不仅仅是一种愿望,更是一种实践,而该实践过程是需要制度基础的。在整个制度体系中,法律制度无疑是最重要的。支持诚信政府建设的法律制度主要集中体现为公法制度,公法制度则以具体的规则及原则发挥其构建作用与保障作用,信赖保护原则就是其中重要的组成部分。 对于信赖保护原则的制度安排及理论研究在国内外行政法域备受关注。综观各国相关立法例,其制度设计主要体现在行政程序法中,以限制行政机关擅自撤销或废止授益行政行为的规定约束行政机关的权力;以维持行政行为的持续效力的规定保障行政相对人的合法权益;以强调公共利益可以抗衡私人权益的规定实现强势法益;以合理的行政补偿制度体现现代社会权利本位的特性。从理论研究上,关注该问题的中外学者成果颇丰,主要集中在对制度概念的阐释及制度运行的评析上。作为一个调控性规则,信赖保护原则包含了道德的成份。道德入法古已有之,不过每类蕴含了道德取向的法律规范都有其特殊的文化背景与社会基础,信赖保护原则也是如此。以法律文化为进路发现信赖保护原则的发生机制,并从法理学和法社会学的视角探讨信赖保护原则的环境条件与观念条件大有异趣。 本文分五个部分展开研究:1、娩生信赖保护原则的法律文化渊源;2、信赖保护原则的法理基础;3、信赖保护原则产生的社会政治条件;4、信赖保护原则的价值分析;5、信赖保护原则的中国化问题与制度构建。 第一章立足于探讨信赖保护原则发生的法律文化背景。任何制度的生成必定有社会观念层的准备,观念经过积淀与提升渐成文化。文化是一个大而化之的概念。作为一个巨大的载体,文化折射出社会各个层面的经验,并可以用以解释方方面面的社会问题,甚至可以造就出立体的社会图景。对于西方国家而言,对社会具有最深刻影响力的文化现象莫过于以基督教为主体的宗教。基督教在其漫长的发展历程中形成了独特的基督教精神,其中,与研究对象有着最密切联系的是形式上的平等精神与经内化的守约精神。对于宗教的敬畏催生了社会观念层的信仰文化,当这种文化形成为制度时,其评价与运行都将少却许多的关碍。早于梅因的“任何社会的变革,最终都从身份到契约的革命”,也不宥于社会契约论的说服力,西方社会的契约文明可谓源远流长。契约的主体包含了从自然人到经济人再到政府的几乎所有社会主体,“契约必须履行”成为契约文明得以延续的基本要件。在将政府行政行为,尤其是授益行政行为视为一种行政承诺的情况下,契约文明彰显出它强大的约束力与保障力。契约文明的理念无疑成为了信赖保护原则的基石,为该原则的规范化提供了不可或缺的社会准备。在人类的所有情感中,特别是在社会主体间存在互动的场合,维系良性关系的文化因素主要是信赖或者称信任。信任流转于一切社会关系主体之间,于行政权力而言,信任带来权威及效率,研究信任文化可以帮助我们作出信赖保护原则价值基础的判断。信任的正向效果是基于双方的意思表示及双方行为的保障,然而信任风险始终存在,必须有对抗信任风险的机制,尤其是当信任关系当事人地位不对等时,对于弱势方而言,制度性的防范更为重要,信赖保护原则为行政相对人提供了防御信任风险的屏障。 第二章是对信赖保护原则的法理基础及制度环境的叙述。信赖保护原则作为行政法的一项制度其历史并不长,前溯五十年就可以发现该原则在德国的首次司法适用。作为产生在二战结束数年后的重要的行政法原则,背后有着充分的法理准备与制度支持。所谓法理准备是指自然法的复兴,所谓制度准备是指法安定性原则的长期坚持与诚实信用原则悠久的传承。二战给德国带来的不仅仅是摧残人类文明与良知的耻辱,更有在理性基础上的反思。该反思是多角度、多层次的,在法律领域集中体现为自然法的复兴。二战前,德国法学界盛行实证主义法学,以刻板地遵循法统与制度为法的精神,即便所遵循的法律已经失去了正义的基础仍坚守不怠,以至于法律成了战争中不道义行为的借口。战争使以拉德布鲁赫(Gustav Radbruch)为代表的一批法学家开始重新思考法律的价值问题,提出了以正义为法崇高目标的理念,将法律精神回归到本原性范畴。一批理论成果的问世成为了自然法复兴的象征。同时,自然法的复兴也催生了一批新的法律原则及法律制度,信赖保护原则以其维护法的正义性与权利的崇高性的本质成为其中的代表。德国乃至许多西方国家的法治原则中都包涵了法安定性,即强调法的稳定性与确定性,以捍卫法的权威性,保障公民的权利得到持续实现,法安定性与法不溯及既往一道成为了体现法律内在属性与外在权威的法的基本原则。基本原则的可操作性往往需要部门法原则加以具体化,法安定性原则在行政法域的体现就是信赖保护原则。任何新的法律原则及规则的顺利实施都应当有相对熟稔的技术,这有赖于经验的积累。信赖保护原则之所以能以一个案例确立并得以制度化,与其他相关制度的先期实践是有联系的。在其他部门法原则中,最能为信赖保护原则提供实务支持的当数民法中的诚实信用原则。该两个原则有着相通的内在精神,即都体现对道德的倡导与对善意的维护,而且在适用规则上也有诸多的可比之处。诚实信用作为一项古老的私法原则的确为信赖保护这一公法原则提供了成熟的可资借鉴的经验。 第三章立足于通过对与信赖保护原则发生相关联的社会条件、政治前提及行政伦理的阐析,揭示信赖保护原则的背景性条件。信赖保护原则于其原生地德国而言也不是一个空降制度,自有其重要的现实基础。从二十世纪初一直到二十世纪四十年代,西欧都处于多事之秋,世界大战、经济萧条这些极端性的事件一方面摧毁了资产阶级苦心经营的政治秩序、经济秩序甚至理想观念,给社会造成了前所未有的冲突。另一方面也为新的制度与新的精神的塑造提供了机遇。以德国社会为例,其行政体制于二十世纪上半叶即开始转型,由关注秩序并以管制为特征的警察行政发展到关注福利以服务为形式的给付行政。改善社会生活条件成为政府行政的重要目标,这实际为以信赖保护原则为代表的,以权利为制度本位的公法制度的诞生创造了条件。于政府而言,诚信与责任成为其行政伦理的两大基本要素,作为回应,信赖保护原则很好地融合了这两方面的要求,成为当代行政法治的极佳体现。 第四章将法律文化的重要研究对象法律价值微观化,对于信赖保护原则所具备的价值进行剖析,力证这一公法原则的正当性。作为法律的首要价值,正义以其不同的表达形式决定着法律的意义。对于正义,有着内涵与外延的不同划分,而不同的正义诉求往往会有所冲突,较为持久与明显的冲突发生于实质正义与形式正义之间。从某个角度来说,法律所实现的正义是通过程序的正义,偏重于形式正义;社会所追求的正义主要是实质正义,倾向于结果正义。理想的状态是将二者有机地结合起来,即在形式正义的基础上实现实质正义。但是二者的不尽吻合总是随时可能发生,信赖保护原则所要解决的是以科学合理的程序认定,限制行政行为的形式法治,使行政相对人的预期权利现实化,以最大程度地契合形式正义与实质正义。在法律的价值中,自由带有更多的浪漫色彩,信赖保护原则视野中的自由是通过依法限制行政机关的自由从而保障行政相对人及社会公共利益更大的自由,以彰显自由的真正内涵。平等是民主的灵魂,民主与平等实则是可以共同结合到制度中加以体现的。信赖保护原则从规定上是将守信的义务加给了政府,而这一法定义务于公民而言从来就是存在于制度之中的。从传统的行政模式上,行政机关于行政相对人的关系主要呈现出命令与服从的单向性,信赖保护原则则体现了相对人对于行政过程及行政结果的交涉,即以合法权益为尺度质疑行政机关对于行政决定的擅自撤销与废止,即便是基于法定事由需要牺牲其权益时,在公平交涉的基础上允许相对人承受最小的损失并谋求恰当的补偿。在任何社会条件下,维持基本社会秩序都是法律的基础性价值,秩序的建立在法治社会中越来越不可能依仗强权压服。在行政领域,尤其是授益行政领域,秩序的维系更多地是要求行政主体诚信地维持行政决定的持续有效,通过行政机关对承诺的信守以及相对人的积极回应达成行政目的、实现信赖利益,最终获得行政秩序。与以往在实现行政目的可以不计成本不同,现代社会是一个讲求效率的社会,行政效率是行政目的的重要考核指标。效率的实现条件之一在于行政决定能顺利地无障碍地完成,显然,出尔反尔会导致法律关系当事人无法预测对方行为也无法估计己方形势,不经济、非效率的情形就会发生。信赖保护原则在促进行政效率实现上的作为就在于,由于行政机关保持行为的一贯性及行政行为效力的持续有效性,使得相对人能够按照预设目标行为,在实现自身权益的同时帮助行政机关实现行政目的。 第五章是对信赖保护原则制度构建的尝试。这仍然是一个比较宏大的论题,本文希望能以小见大,锁定三个具体问题展开分析,以三个部分进行讨论。第一部分通过相关制度比较寻找合适的制度语言及实务借鉴。主要以德国信赖保护原则的制度及运行、英美合法期待的制度特征及其实践、欧盟法中体现信赖保护原则的规定及欧盟法院相关司法实践以及中国台湾地区信赖保护原则的规定及司法判例为范本,全面系统地分析相关制度的表达及运行,以期获得制度构建的经验。因论文主题偏于法律文化层面的研究,故对于中国公权力文化及社会对于政府定位的分析成为本章第二部分要解决的问题。在分析中,以国家家长主义在中国传统社会中的体现以及“圣徒假定”对于政府与社会关系的影响为进路,结合市场经济背景下政府的理性定位,对我国实行信赖保护原则的社会文化环境进行研究,排查可能的不利因素,以清理制度运行中的障碍。第三部分涉及具体制度的构建,首先从制度用语选择入手,结合中国社会对于“信”的理解与实践,认同将“信赖保护”作为我国相关制度构建的法律表达。进而以与信赖保护原则适用有关的若干典型案例为素材,考察该原则在实务中的运用情况,以获得该制度的实证评估。在信赖保护原则的构建及完善中,具体的制度设计是绕不开的话题,如信赖保护原则所要保护的信赖利益的要件、构成信赖保护原则例外的公共利益的界定、行政行为撤销或变更后启动行政补偿的条件及程序等,目前在中国都存在制度上完善及拓展的空间,故本章最后一个部分将围绕上述实际问题展开研究,在已有成果的基础上提出对于制度构建的思路。 研究问题的目的是为了解决问题,之所以要对信赖保护原则发生的文化前提及制度背景进行探讨,是基于信赖保护原则在构建及实施中必不可少的平等精神、守约精神、诚信精神等在我国公权力环境中有着不同程度缺位的考虑,希望通过材料分析及经验研究寻找信赖保护原则在我国法律体系中的合理定位并最大化地实现其在实践中的应有价值。


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