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战后美国国家安全法律制度研究

黄爱武  
【摘要】: 第二次世界大战结束后,美国为了保护国家安全,积极应对“冷战”的对抗和威胁,实现世界霸主的地位,从1947年开始,陆续颁布了包括《国家安全法》在内的一系列国家安全法律,建立了包括中央情报局在内的16家国家安全情报机构,逐渐构筑起完善且卓有成效的现代国家安全体制。 多年来,我国理论界对美国的其它法律制度研究的学术成果非常多,也很全面,取得了丰硕成果,也对我国的法制建设起到了很好的借鉴和参考作用。但我国对美国国家安全法律制度的研究成果却很少,基本上处于空白状态。本论文对这一领域进行了探索和尝试,比较全面系统地梳理和探究了美国建国以来特别是“二战”后颁布的各项国家安全法律,总结了美国国家安全法制建设的内在规律和特点,丰富和充实了我国对美国国家安全法律制度研究的成果,弥补了这一领域研究的薄弱和不足。 全文重点揭示了战后到2009年,62年来美国国家安全立法史、美国现代国家安全情报体制和机构的法律职能及其演变过程以及美国国家安全法律监督制度的发展与完善。 论文所追求的理论价值和创新点在于:一是从法律史的角度,对战后美国所颁布的四十部多部国家安全法律采取分阶段、分类别的方式,进行了梳理和归纳,发现和找寻美国国家安全立法过程中如何处理特殊“立法矛盾”的价值取向和调和艺术。这几对“立法矛盾”主要是法律的公开性和国家安全工作秘密性的矛盾,公民权利和国家安全工作特殊权力的矛盾,发现了美国国家安全立法妥当解决与平衡上述矛盾的“技巧”和“良方”,即隐蔽秘密的国家安全情报工作必须也可以通过公开的法律进行调控,并实现二者的有机结合和平衡;二是通过鸟瞰和透视美国现代国家安全情报体制和机构法定职能的发展及演变过程,对美国通过立法调整和规范国家安全机关活动的做法进行了剖析,洞察美国当政者如何运用法律设置和管理国家安全体制和机构,改革和完善国家安全机构及其职能的“初衷”和“用意”,研究发现美国既依靠“情报界”这头“捣蛋的大象”维护国家安全,又运用法律规范和约束国家安全机构不致侵害公民的合法权利,立法的价值取向是美国的国家安全和公民的权利同等重要。这些研究弥补了我国学术界从政治、外交等角度研究美国国家安全体制的文章过多、从法律的角度研究过少的缺失;三是通过剖析美国国家安全法律监督制度的发展和完善过程,揭开了美国总统、国会、法院对国家安全机关既依靠又制衡的斗争史,查找和分析了美国三权分立平衡的宪政法律制度的利弊。 全稿33万字,其中正文26万字,美国《1947年国家安全法》全文翻译7万字(不含英文条文字数)。除导言外,论文共分六章。 第一章主要梳理和归纳了战后美国国家安全立法发展史。首先对美国建国至二战时期的国家安全立法进行了简要回顾,为研究战后的国家安全立法做好铺垫。对战后美国国家安全立法研究划分为三个阶段:第一阶段是“冷战”时期美国国家安全法律的发展,这一时期是美国国家安全立法的高峰时期,论文采用分类法,将构建体制、划分职能、保护情报人员身份等国家安全立法归并为9大类并进行了分析;第二阶段是冷战后美国国家安全法律的完善;第三阶段是“9·11”后美国国家安全法律的改革。本章最后采用列表方式将战后美国国家安全立法进行了梳理。 第二章对战后美国国家安全法律制度进行评述,与第一章构成了本文研究的第一部分。美国国家安全法律主要的表现形式是成文法、总统行政命令和判例法,主要以成文法为主、判例法为辅。美国国家安全立法追求平衡的价值取向,注重灵活运用立法技术,实现法律的公开性和国家安全工作的隐蔽性有机结合。尤其是在对待美国国家安全工作权力与公民权利的矛盾关系方面,立法妥当地进行了协调和平衡。通过立法界定国家安全信息公开与公民知情权的界线,协调国家安全技术侦察权力的使用与公民隐私权保护的关系和矛盾,运用判例法强调公民言论自由权对国家安全优先权的减让。上述的协调和平衡,是美国国家安全法律对宪法精神的直接体现,也是与美国行政法、刑法等的有机衔接和互为补充。 第三章研究战后美国国家安全体制的构建与演变。战后美国逐渐建立起决策、指挥、执行、咨询和监督完善的国家安全情报运行体制,并经历了不断改革和发展的过程。美国国家安全委员会是这一体制的核心,剖析其职能演变和发展过程,可以一窥美国国家安全体制从建立到完善的全貌。 第四章对战后美国成立的16家国家安全成员机构逐一进行了解剖、揭示了美国国家安全机构的类型、法定职能及其嬗变。 第五章在第三章和第四章的基础上,对战后美国国家安全法律如何规制国家安全工作进行了研究。美国依法构建了战后国家安全体制,并确立总统为该体制的最高领导人,国家情报主任依法享有指挥权和协调权。战后美国国家安全法律对美国国家安全机构的设立、职权、内部管理、与其他政府部门和企业间的关系、以及国家安全工作人员的权利与义务都进行了详尽的规定。将国家安全机关秘密搜查和监视权、技术侦察权、隐蔽行动权纳入法治轨道,要求依法开展情报、反间谍等国家安全工作,同时对美国国家安全工作提供充分的法律保障。 第六章论述战后美国国家安全工作法律监督。战后美国国家安全立法确立了监督的原则、明确了监督机构职能、规定了监督的权利和义务、划分了公开与保密的法律监督界线。本章主要论述战后美国国家安全的法律监督,即总统、法院和国会对国家安全的监督。战后美国总统主要通过颁布行政命令、设立专门调查委员会对国家安全工作进行法律监督,总统授权的洛克菲勒委员会和墨菲委员会在国家安全监督发挥过重要的作用;战后美国法院对国家安全工作监督经历了一个由保守到积极的过程,相关判例清晰地刻画了法院对国家安全监督轨迹的变化历程;战后美国国会是国家安全监督的主要力量,国会通过立法、行使预算和人事批准权、专门调查等方式开展国家安全法律监督。通过对参议院邱奇委员会、众议院派克委员会、以及参、众两院常设特别情报委员会的解剖,探寻了战后美国国会国家安全法律监督模式从雏形到发育再到成型的历史过程。从20世纪80年代开始,美国国会不断进行国家安全法律监督机制的改革与完善,但国家安全活动“保密性”和法律监督“公开性”的矛盾,国会监督部门和情报界之间相互猜忌的斗争和内耗,情报是顺应政治需要还是忠于客观事实的困惑,导致国会国家安全监督的艰难和效力不彰,也暴露了美国宪政体制的缺陷和无奈。 通过对相关文字资料的整理和归纳,绘制了“战后美国国家安全立法一览表”、“战后美国国家安全体制结构图”、“中央情报局历任局长一览表”、“联邦调查局历任局长一览表”以及最新的“奥巴马总统国家安全机构负责人一览表”等图表并附于论文的相关章节之中,起到直观明了总结、说明美国国家安全法律制度之作用。另外所收集的40多部美国国家安全法律英文条文内容,在论文中多有提及和引用,其中的《1947年国家安全法》是美国建立现代国家安全体制的基本法和开端,至今仍对美国国家安全工作起着至关重要的作用,实在不忍割爱,加上在收集本论文资料过程中,尚没有看到完整的中文翻译条文,于是将美国国家情报主任办公室2007年发布的最新英文版本的条文全部翻译成中文,采取中英文对照的排版方式,附录于论文之后,作为论文的组成部分。


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