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社会组织与城市社会基层治理转型研究

杨艳文  
【摘要】:过去10多年间,随着国家宏观治国理念和政治语境的转换,各级地方政府的工作重心开始从改革开放以来“以经济建设为中心”转向“和谐社会建设”的主题上来。在社会管理创新、转变政府职能、新时期社会组织体制建设等一系列宏大叙述背景下,20世纪90年代以来兴起的以“小政府、大社会”为初衷的社区建设持续推进。在上海,围绕着社区建设,以街道办事处为代表的城市基层管理者在社会治理创新、公共服务供给方式变革、社区自治与共治等领域开展了层出不穷的创新实践。其突出的表现便是在街道办事处机构外围,发展起了数量庞大的所谓“社会组织”。在街道办事处转变政府职能、创新公共服务供给方式、推进社区自治建设等各种治理创新实践中,这些组织以各种途径和身份,参与到了基层社会治理的实践当中。社会组织的兴起和发展,曾经一度被政府和学界寄予了“社会自主性发育的载体”、“政府治道变革的催化剂”、“民主和自治的发动机”等诸多美好的愿景。大量的研究认为,随着政府购买社会组织服务的兴起,越来越多的社会组织将通过各种项目参与到基层社会的治理实践当中,这将打破传统基层社会治理体系中政府的单一主导地位,从而增进政府与社会之间的良性互动和密切合作,一个多主体参与的新型基层治理格局将呼之欲出。然而,一些基于国内不同地区社会组织产生、发展和运行的经验研究不断表明,在中国,社会组织的发展与政府治理转型间并不存在必然的线性因果联系,通过大力发展社会组织就能促进社会治理转型的论断未免过于简单和理想化。首先,好些经验研究表明:在中国社会,作为既有治理结构的主导者,政府能够控制和形塑社会组织生长和发育的制度环境,从而在一定程度上引导和约束社会组织朝着政府的预期发展,社会组织的运作表现出“外形化”和“形同质异”等特征。其次,另有一些经验研究显示:即便在中国政府建构的这套“分类控制”体制下,社会组织的行为取向也表现出多样化特征,从而对政府的治理行为甚至治理方式都产生一定程度的影响。如上种种情况无不表明,在中国,社会组织与政府之间的关系是一种动态演进的过程,社会组织的发展与政府治理行为和模式之间的关系异常复杂,远远超出了之前许多研究的简单推理和想象。尽管既有的一大批相关研究都揭示了社会组织发展所带来的政府治理形式的多样性特征,但是,过去的研究对于社会组织发展与政府治理模式之间的许多中间环节和机制的认识和理解还缺乏较为清晰和系统的分析框架。作为上海市培育和引进社会组织参与基层社会治理的标杆,T街道引进社会组织后,其基层治理模式究竟发生了何种意义的变化?本研究在实地调研T街道发展和引进社会组织参与社区治理的经验实践基础上,运用组织研究的理论和方法,通过建立起基于条块关系、街居关系和基层党建三个维度的基层治理实践制度分析框架,系统考察了社会组织对于T街道治理模式的实质影响。研究表明:从街居制到社区制将是一个长期演进的过程,远远超出了之前许多研究的简单推理和想象。以W社、Z中心和X社为代表的社会组织,是既往街居制在多元复杂性日益彰显的基层社会中继续运转的制度补丁,充当了街居制这台统治机器的维修工。T街道通过购买服务,将各种治理任务发包给社会组织,一方面使得这些社会组织参与到基层社会治理中,在一定程度上缓减了条块矛盾,改善了街居关系,丰富和拓展了基层党建,完善了基层治理形式,强化了街道办事处在基层治理中的核心枢纽地位;另一方面,这些社会组织在项目的落地执行过程中,通过合作动员,给街居制上的各种齿轮——居委会、业委会、社区群团组织——抹上了润滑剂,减少了其在基层社区运转中的摩擦力,并为其增添了运转的能量,大大提升了既有街居制治理结构在基层社会的动员能力和认同合法性。然而,这一切都是在不挑战既有街居制治理结构的前提下,对治理危机所作出的策略性反应,且奠基于巨大的治理成本之上。


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