市县乡级国土空间规划指标体系研究

【摘要】：空间规划是引导国土空间可持续开发、利用和保护的公共政策工具。空间规划指标体系则是规划目标分解和落实的重要抓手,不仅对空间规划内容框架进行具体化和数量化表达,还可以为规划实施监测和评价提供度量依据。我国现已形成由不同层级、多种类型的空间规划构成的空间规划体系。然而,现行空间规划种类庞杂,缺乏统一协调管理。各级各类空间规划管控空间和管理内容有所重叠,同时数据基础、政策目标等存在差异,导致相应规划指标体系横向矛盾冲突,纵向传导脱节,严重削弱了空间规划对国土空间利用与生态资源保护的引导和约束作用。当前,我国空间规划体系改革的要求越来越明晰,急需开展国土空间规划指标体系研究,服务于新一轮国土空间规划编制。规划自成体系、内容冲突打架、协调衔接不足等现象在市级及以下层级最为严重,因此,论文在国土空间规划政策分析和理论巩固的基础上,提出了“内核-外延”国土空间规划指标体系框架,并围绕市域国土空间三层管控体系和城乡建设、农业生产、生态保护三类主题要素,构建了一套横纵传导有序、刚性弹性兼具的市县乡三级国土空间规划指标体系。最后,论文以长沙市为研究区,开展国土空间规划指标体系构建的示范应用。论文主要研究内容与结论如下:(1)市域国土空间管控目标和指标体系框架研究通过梳理国家规划体系和空间规划体系建设思路,总结出我国基本形成发展规划和空间规划两大体系协调并行的格局,并基本确立“五级三类”的国土空间规划体系。国土空间规划以生态文明理念为指导,以全域全类型国土空间为管控对象。其中市域国土空间管控目标是在宏观层面形成人口、经济与资源环境承载力相协调的空间开发格局,中观层面实现全域全类型国土空间用途管制,微观层面提高各类用途空间集约利用水平并有效保护自然资源要素。“内核-外延”国土空间规划指标体系框架中,“内核”指国土空间总体规划指标体系,“外延”指国土空间专项规划和详细规划指标体系。研究一个维度围绕城镇、农业和生态三类要素,另一个维度基于空间开发格局、国土空间用途、空间利用与资源保护三个管控层次,构建了市县乡级国土空间规划指标体系结构。(2)市县乡级国土空间规划指标优选与管控研究基于市县乡级国土空间规划指标体系框架,将现行规划指标体系中符合国土空间规划治理要求的指标分类汇总,通过冗余分析和逻辑性分析进行筛选、调整和优化,形成国土空间规划指标库,并划分内核指标和外延指标;根据市县乡三级国土空间规划的定位和侧重,研究选用内核指标重点构建了市县乡级国土空间总体规划指标体系:市级规划指标体系侧重于空间开发格局管控,共包含9项指标;县级规划指标体系以国土空间用途管制为核心,共14项指标;乡级规划指标体系主要体现空间利用与资源保护方面的要求,共22项指标。指标管控方面,研究提出了市县乡级国土空间规划指标体系横向传导和纵向传导机制。横向传导机制包括细分类型和增加维度两种:“细分类型”指将总体规划指标按照用地分类、任务实现方式等进一步细分;“增加维度”指除规模管控以外,增加质量、效益、布局、强度等维度的指标。市县乡三级规划指标体系纵向传导包括逐级落实和逐级细化两种方式:“逐级落实”指每一层级规划都设置相应指标,由市县乡三级上下联动、协调制定并各自落实;“逐级细化”指部分指标在上级规划中不做要求,在下级规划中细分。研究还构建了“Aim-Assessment-Adjustment”规划指标动态评估与调整模型,模型由预期目标制定、规划动态监测与评估、指标调整与反馈三个部分组成,以5年为周期对社会经济发展需求、规划实施情况和资源环境承载力三方面内容进行评价分析并对指标作出调整反馈。(3)长沙市国土空间规划指标体系构建示例基于研究构建的规划指标动态评估与调整模型,以长沙市为例,对现行规划实施情况、国土开发适宜性和社会经济发展用地需求三方面内容进行评价,提出长沙市新一轮国土空间规划指标的调整建议。根据长沙市国土开发适宜性综合评价结果和生态保护红线、基本农田保护红线划定成果,长沙市2035年城镇开发边界范围面积比例、基本农田保护红线区面积比例和生态保护红线区面积比例分别为18.97%,22.06%和11.37%,国土开发强度上限为23.00%;结合长沙市现行规划实施情况以及常住人口、城镇化率的预测结果,确定长沙市2035年建设用地总规模不突破205576公顷,耕地保有量不低于255795公顷,基本农田保护面积不低于232781公顷,森林覆盖率不低于54.82%。