基于多层级政府行为逻辑的乡村治理机制研究

【摘要】：2018年中国的城镇化率为59.98%,中国当前的城镇化已经进入了“后半程”。令人欣喜的是,一些农村在互联网等高新技术的渗透下,重新激活了内生发展动力,实现了从单纯的农业生产到现今1×2×3“六次”产业的起步;但同时我们也能普遍看到,城市始终在政府资源投入上占据主导地位,长期对于乡村的剥削极大地损害了现有乡村的资源禀赋和发展潜力。于是,在农民本位的研究之外,一些学者也注意到了政府行为对于乡村建设的重要影响,但是总体上还缺乏比较系统整体的理论研究和实证观察。基于对于国内地方政府建设经营的两个典型村落的案例研究,文章提出了有关政府行为的两个基本问题:地方政府对于乡村的治理是如何通过现有的框架实现的?在现有的制度框架基本不变的情况下,地方政府对于不同乡村的治理存在哪些不同?针对上述两个研究问题,首先确定了研究的理论概念核心:政府行为逻辑,并由此引述政府行为逻辑的几点内涵:一是结构功能要素,表示在国家制度中不同层级地方政府直接的互动与管控关系;二是治理过程要素,偏向地方政府与上级政府或是地方政府与广大民众的互动过程,从双方的互动模式探讨两者(或是单一方)的行为逻辑的形成过程;三是组织关系要素,表示地方政府的行为逻辑受具体情况的影响,在不同的社会组织和环境影响下,同一地方政府会在不同的地点、时间付诸不同的实践方式。于是延续本文所试图解决的问题,文章进而从制度基础、乡村治理模式这两层角度,自上而下地对问题进行解析。从结构角度出发,分析地方政府间的制度约束与管制,为治理与组织分析奠定制度基础;从治理与组织分析角度出发,分析地方政府的治理过程中与政府与乡村之间的互动关系,最终解析地方政府的乡村治理模式。为聚焦政府逻辑这一研究主旨,本文选择在区位条件、资源禀赋较为相似的南京江宁区黄龙岘村、南京江宁区杨柳村作为研究对象,展开对于地方政府行为逻辑的实证分析。在制度政策层面,由于南京江宁区特殊的“撤县设区”、“园区互动”政策的存在,使得江宁区地方政府之间的上下级层级关系并不明晰。这种不明确的关系将有可能导致地方政府在管理下级行政单位时出现分工不明确、权职不清晰乃至管理目标矛盾的情况。具体落实到乡村治理过程中,南京市江宁区的各层级地方政府与开发园区采用通过出资合作成立城市开发公司的方式,对乡村进行全面的建设、管理和经营。这种城市开发公司的模式极度依赖各个层级政府之间的合作关系,并深刻地体现在乡村治理结果上。从杨柳村的治理过程中可以发现,当各层级地方政府话语权层级关系不明晰、无法整体对乡村发展做出决策时,乡村在发展治理上往往就会陷入资源浪费、效益低下的困境。而村两委作为政府意志和村民意志的双向代言人,既无法满足多个层级政府的建设要求,更在资金受政府制约的情况下无法满足村民对于村公共管理职务的治理要求,于是迅速地从乡村自治的核心组织滑落为现实上的“边缘组织”,也使得村级自治和发展基本处于停滞状态。而黄龙岘村则依靠明确的政府层级权利,高效率地完成了建设任务,并合理地将村自治组织纳入该村城市开发公司的各个系统中去,村领导与精英通过合理运营重塑乡村治理秩序,实现了乡村治理的良性循环。通过上述的理论归纳以及案例解析研究,本文主要作出了以下尝试:从多层级地方政府这一角度出发,解读了南京市江宁区不同层级地方政府在乡村建设经营中的具体角色;基于黄龙岘村、杨柳村的案例对比研究,解释了在相似条件下出现不同治理结果所产生的原因,归纳出多层级地方政府治理乡村的一般性机制,并对现有的乡村治理理论作出可能的补充和完善。本文正文共约42000字,图表36幅。