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邻避治理中的企业环境责任研究

李良  
【摘要】:随着改革开放和社会的快速发展,政府和民众对邻避设施的需求日渐增加而迫切;但邻避设施的建设和运营却经常引起公众尤其是其附近民众的强烈反对,并频频升级为社会群体性事件,给政府带来了严峻的治理难题。法律关系框架中,“政府—公众—企业”的关系是一个既传统又现代的话题,体现在邻避冲突的表象中,政府和公众往往成为直接对立的主体,而“企业躲在政府的后面”,结构明显失衡。这种法律关系,反映了对邻避企业环境责任规范明显不足的矛盾,更反映了我国邻避治理路径选择失当的深层次问题,以致邻避设施变成邻避问题,甚而演化成邻避冲突。邻避冲突的形成,其主要原因是由于矛盾各方的价值观冲突难以调和、风险认定不一致和相关利益主体地位的不平衡,凸显出邻避治理无论是公法还是私法救济都存在着局限和困境:依赖公法上的环境管制,邻避治理模式以“管控”为特征,以“专断—压制”方式来落实企业的环境责任,企业、公众各自与政府形成单线关系,相互间缺乏谈判与妥协的空间。依赖私法上的环境侵权救济,须存在法律受保护的权益受到侵害或有受侵害风险的事实,而侵权责任的可归责性、损害和因果关系等存在长距离的阻隔和时间的滞后困难,加上相关的诉讼配套机制不健全,使得权利保障单纯依靠私法的救济会存在很大的困难。邻避治理的基础性难题,在于邻避设施财产权及其法律地位的制度安排。如何既发挥邻避设施的经济功能,又有效保障设施的公共用途等,需要对我国国家所有权的概念加以反思。从英美法系的公共信托理论和大陆法系公物理论的演进中,我们可以获得具有启发意义的借鉴,研究构建国家所有权二元产权的法律结构:邻避设施是一种国有公共用财产,首先作为国家所有权而存在,其所有权具有公法性质,需要保障设施的公共用途;同时该所有权又具有私法性质,由邻避企业作为私法上物的所有者行使,邻避设施还要服务于供役人的私人利益,并遵守商业交易中的市场规则。邻避设施的二元财产权体制,决定邻避企业具有特殊经营者、政府合作者、政府管制者的三重法律地位,不同的法律地位对应着是不同的环境法律义务。在企业环境义务的界定中,政府、公众尤其是附近居民给其施加了不同程度的限制,决定了邻避企业不能仅因为相邻关系而接受一般层面的不妨碍对方行使权利的义务,以及一般主体所承担的预防和损害赔偿义务,还应承担更高层次的预防责任,同时还要承担信息披露义务、主动协商和主动改善等新义务。邻避企业环境责任的规范,需要新的正义价值理念作为引领和支撑。不同的正义观理念呈现出不同的权利义务结构,也决定了不同的邻避治理模式。功利主义为了实现“最大多数人的最大利益”,邻避治理以“环境管制”中心,往往形成“专断-压制”型管控模式。自由主义理论重视程序正义,注重保障公民的知情权和参与权,以“环境侵权救济”优先模式来实现矫正正义。环境正义以分配正义和平等权利为核心,认为邻避设施并非一定破坏环境正义,主张建立起公私合作、协商治理的新框架,将环境管制和环境侵权救济都作为风险控制的必要手段,通过两者的分工合作,建构一种基于“制度缓解”的问题解决机制。梳理我国相关邻避企业责任的规范,其背后的逻辑支撑仍以功利主义理念为主导,路径选择上仍在“专断-压制”模式中徘徊。从实践效果考察,我国对邻避企业环境责任的监督尚不完善,对邻避企业的监管难度高,地方的监管动力不足,对邻避企业环境考核仍需加强。在司法救济上,公民救济仍主要停留在行政诉讼领域,环境侵权救济的制度设定未细化,公民难以通过诉讼实现对企业环境责任的制约。具体到司法效力上,政府的环境管制与环境侵权救济之间的效力还产生冲突。借鉴美国规制体系,我国邻避企业环境责任体系的构建,要摆脱传统视野下环境义务观的束缚,需要在环境正义理念下构建新的责任体系:进一步强环境责任内容的双重性,合理衡量环境责任“害”与“责”关系,有效扩展企业的环境侵权责任范围,并实现环境责任重心的调整。有效的邻避治理,应为邻避企业这种高风险性企业规定较高的注意义务和赔偿责任,构建从环境侵权赔偿、补偿和生态损害赔偿的责任体系,目标是确保邻避企业对危害环境的活动所致损害的充分赔偿;构建社会化的分担机制,将风险与责任有机结合;加强环境司法专门化制度的构建,实现企业环境责任的司法审查,有效落实企业的环境预防和恢复义务。有效的邻避治理,还需要强化邻避企业环境规制责任实施机制,一是要加强“政策性”立法,将剩余立法权配置给行政机关以提高法律的灵活性,实现一定程度上的国际接轨。二是要完善政府性环境监管,政府环境监管具有刚性,调查力、执行力较强,属于由公权发动的法律实施方式。三是要加强企业主动风险防范,这属于由私权发动的法律实施方式。四是加强公众参与和协商机制,该方式具有灵活性、去中心化特点,属于公私合作发动的法律实施方式。通过完善政府性环境监管、企业主动风险规避、公众参与和协商三大机制,优化企业环境责任协同体系和法律执行机制,推动构建多方之间的信任关系,将邻避冲突转变为“迎避效应”。


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