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生态型区域治理中地方政府执行力研究

宋煜萍  
【摘要】:改革开放以来,中国经济社会各项事业飞速发展,取得了举世瞩目的成绩,但同时区域生态环境的恶化却也触目惊心。虽然导致生态环境恶化的原因是多方面的,但部分地方政府对中央有关生态环境方面的决策部署执行不力是其中的一个重要原因。这不仅严重制约中国经济社会的可持续发展,也极大降低了地方政府的行政效率,有损地方政府形象及公信力,甚至引发社会的不稳定。因此,对生态型区域治理中的地方政府执行力进行研究,具有重要的理论价值和实践意义。 论文研究的方案是围绕生态型区域治理中地方政府执行力这一主题,通过追述生态型区域治理中地方政府执行力的基本理论,系统梳理生态型区域治理中地方政府执行力的现状与问题,辩证分析生态型区域治理中地方政府执行力的环境生态,批评又建设性地提出当前生态型区域治理中地方政府执行力提升的路径,并在此基础上构建生态型区域治理中地方政府执行力的评估体系。 区域治理中的区域可以理解为基于一定的自然、经济、政治、文化等因素而联系在一起的地域。“区域治理的主要任务是处理区域公共事务,区域公共事务中的大部分均具有公共物品的特征,因而区域治理的主要任务是提供区域公共物品。区域公共物品是根据公共物品的外溢性范围不同而划分出来的一种公共物品类型。大体包括协调区域内各方利益、规范区域竞争与合作发展中的市场秩序、保护区域生态环境等三个方面。市场主体在追求利益的冲动中往往会对自然资源进行掠夺式开发,而区域内的生态环境是一个整体,一个地方生态环境的恶化必然影响到周边地区。因此,保护并合理利用区域生态环境也是区域公共事务的一项重要内容。生态型区域治理中的地方政府是致力服务于追求实现人与自然之间的自然性和谐的政府。其在遵循经济社会发展规律的同时,必须遵循自然生态规律,将促进自然生态系统平衡作为其基本职能,并积极履行。地方政府能否实现其治理目标,履行其法定职能,关键在于是否具有执行力。地方政府执行力是一种综合的、系统的能力,它贯穿于政府执行活动的始终,是一个动态的过程,在政府执行活动前期主要表现为理解、领悟、决断、规划等能力;在执行活动过程中,主要表现为组织、应变、协调、监控、调配等能力;在执行活动后期表现为满意、绩效等。简要地说,地方政府执行力是一种关于“执行”的“能力”。首先,执行力是地方政府为执行上级(中央)政府的政策、决策所产生的“力”。如果不涉及到地方政府执行行为,则不能被称作是地方政府执行力。如地方政府决定策略或办法的能力,只能称为是决策力。其次,执行力是一种“能力”,即“能胜任某项任务所需的主观条件”。能力在这里是指地方政府机构及行政人员,运用各种方法、策略、技术去执行并完成任务,实现目标的能力。它包含着多重能力,如理解、决断、协调、监控等能力。生态型区域治理中地方行政执行力是指以政府为主体的公共部门依托国家的权力资源,贯彻落实中央政府关于生态环境治理的法律法规、政策以及上级的决定、命令等工作部署,进而实现公共管理中有关生态环境治理的目标与任务的能力和品质。生态型区域治理中地方政府执行力与行政执行力两者的含义大体相同,只是在主体方面有所区别,行政执行力的主体范围包括政府在内而又不限于政府,除了政府之外,它还包括不以营利为目的、以管理社会公共事务,维护和实现公共利益为基本职责的公共组织,如各种公益性社会团体、事业单位等。 影响生态型区域治理中地方政府执行力的主要有四大因素,即主体因素、资源因素、环境因素与效率因素。一是主体因素。利益驱动、素质、理念是对主体产生影响的三大因素。当前,影响导致我国生态型区域治理中地方政府执行不力主体因素的原因主要包括政府官员生态价值观的缺失,执行主体能力不足造成生态治理执行力薄弱,区域发展、府际合作、多元治理等理念尚未深入贯彻。二是资源因素,包括物质资源、制度资源、权威资源。错误的政绩考核体制、科学规范的执行制度以及问责制度的缺失导致当前我国区域治理中的政府执行不力。三是环境因素。府际关系、经济社会关系、官民关系、党政关系、发达国家政策经验分别是影响地方政府执行力环境因素的首要变量、现实变量、历史变量、特殊变量以及外生变量。四是效率因素。对政府执行力的测评是政府执行反馈的关键,是有效提升政府执行效率的基础。可以通过采用一些可以被测量的标准来衡量地方政府在执行政策或决策时的执行力的强弱,比如执行时的力度、效度两个方面来测量地方政府执行力的强弱。 生态型区域治理中地方政府执行不力的根本原因在于:以在GDP政绩观为核心导向的经济发展指引下,地方政府存在区域内过度竞争;区域发展、府际合作与多元治理的理念尚未建立;地方保护主义等惯性做法依然普遍存在;生态型区域治理中对于地方政府的问责制度缺失,无法保证地方政府执行力的提升。未来生态型区域治理中政府执行力的研究应该更多地把地方政府执行力跟生态行政文化的转变结合起来,通过调整与创新政府内部组织结构和管理体制,最终实现提升生态区域治理下政府执行力的目的。具体来说,即通过提高行政主体的综合素质,加强生态治理的文化建设;通过加大生态治理的资源补偿,完善生态问责的制度体系;通过构建和谐的生态治理环境,完善府际治理的合作机制;通过建立科学的效率保障制度,完善政府执行的评估体系。


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