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地方政府间税收竞争:问题、效应及治理

钱信松  
【摘要】:1994年的分税制财政体制改革明确了地方的财权,为地方政府间税收竞争提供了初始制度驱动力。地方政府为增加辖区内经济资源,增加辖区福利,开始展开了以税收收入为核心的横向竞争。在横向税收竞争过程中,各级地方政府将差异性税收政策作为基本工具,并采取各种手段对税收资源展开不同程度的争夺和控制,税收竞争的方式和范围不断扩大。 我国地方政府间税收竞争的原因主要有不完善的财政分权和过于宽泛的自由裁量权;制度性因素表现为缺乏稳定税收立法权划分规则、税收立法的效力层次较低、税收征管主体权限交叉和转移支付制度不匹配等;横向税收竞争的形式多样,并随着不同时期有所变化,具体有区域税收优惠、财政返还、税收折扣、(人情)引税或买税卖税和税收强征等;我国政府间横向税收竞争虽然产生一定的正效应,但扰乱财政分配秩序、产生权力寻租等负效应日渐凸显。 在过去三十年间,我国各个地方政府把吸引区外资本作为主要的竞争目标,地方政府为吸引FDI而竞相出台或变相出台各类税收优惠政策,在扩大各地资本流入差距的同时,也加剧了地方政府间的横行税收竞争。随着改革的深化,税收优惠并未演变成为影响FDI的唯一重要因素,而是对FDI的影响趋于减弱。对我国地方政府间税收竞争与FDI之间关系的经验分析和实证研究表明,吸引FDI在研究地方政府间税收竞争的因素作用正在淡化。 以税收优惠为形式的地方政府间税收竞争同样对劳动力的流向产生了巨大影响。和国外类似,我国地方政府也展开了对劳动力特别是优质劳动力的竞争。 本文构建的实证模型显示,在1992—2010期间,我国地方政府间税收竞争改变了劳动力的流向和结构,加剧了区域人才流动的不均衡。 基于我国地方政府间税收竞争引发的种种问题,寻找治理之道显得极为迫切。地方政府间税收竞争作为一个各国普遍存在的问题,瑞士、美国、巴西三个国家的治理经验和方法值得我国借鉴和学习,即构建一个适度、规范、协调的地方政府间税收竞争新模式,中央政府必须利用自己独特的地位优势对税收立法权进行较大程度的控制,提高税收立法的层次,建立强有力的政府间税收转移制度。 结合国际经验和我国国情,规范我国政府间税收竞争应该向着如下四点财政税收策略努力:明确各级地方政府的权责范围;构建均衡的政府间财政关系;构建不同地区政府间的税收利益协调机制;强化税收竞争行为的外在约束机制。 总而言之,我国地方政府间的税收竞争具有一定的正面效应,同时也产生一定的负面效应,而负面效应呈现出愈演愈烈的趋势;地方政府间税收竞争正面效应和负面效应同时并存,决定了治理措施应以规范、完善为主,而非全盘否决;建议中央政府帮助地方政府形成较为稳定和可观的财政收入,缓解地方政府财权与事权不匹配的困窘,进而消除由此加剧的恶性税收竞争;建立规范的转移支付制度,自上而下地平衡各地因税收竞争导致的资源配置不协调局面。


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