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基层社会管理创新中的协同治理研究

周定财  
【摘要】:改革开放以来,随着全球化、市场化和分权化的深入推进,中国正处于经济体制转轨、市场机制转换、社会快速转型的大变革之中。在这一变革洪流中,社会不断地由单向度向多向度、价值由一元向多元的方向发展,传统的官僚制日趋式微,社会日益呈现出高度复杂性和高度不确定性,经济与社会变得越来越难以控制和管理。在这样的背景下,以英国撒切尔夫人和美国里根总统为先导,西方进行了轰轰烈烈的政府改革运动,涌现出新公共管理理论和新公共服务理论等指导政府改革的理论。他们试图以上述理论为指导,以政府再造为手段来解决当时社会面临的一系列问题。与此同时,中国也拉开了政府改革的大幕,推进政府体制改革和政府职能转变。然而,20世纪90年代以来,伴随我国社会主义市场经济体制目标的确立,由此而推动我国全面进入市场经济发展的新时期。随着公民社会的崛起、公共空间的拓展以及公共事务复杂性的增强,一方面是政府单一的传统社会管理模式已显得捉襟见肘,另一方面是包括公民、企业、社区、社会组织在内的多元主体积极地参与到社会管理中来。在这种情况下,迫切需要一个新的理论来引导社会管理由政府单一管理向多元主体参与治理转变,以此来解决市场失灵、政府失灵和志愿失灵问题。于是,协同治理应运而生。2004年党的十六届四中全会第一次提出“加强社会建设与管理”的战略任务,并提出“要建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理新格局。”2007年党的十七大报告强调了“16字”的社会管理格局,并进一步指出要“健全基层社会管理体制,最大限度激发社会创造活力”,从而在制度建设层面上规范化地推进协同治理建设。党的十八大报告进一步指出,要“加强基层社会管理”,“加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”。在原有“16字”社会管理格局基础上,重视“法治保障”建设,从而形成“政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”。这也为本文的研究提供了强有力的制度保障。基于上述分析,本文以基层社会管理创新中协同治理的实现为研究目标,以后工业社会为研究背景,以基层社会管理创新中协同治理的基本概念、理论基础、实践形态、协同困境、生成机理、域外经验借鉴、具体协同路径为叙事脉络,通过规范分析法、系统分析法、比较研究法和多案例研究法等研究方法,论述基层社会管理创新中的协同治理问题。具体来说,主要从以下几个层面展开论述:首先,核心概念的界定和理论基础的阐释。在对“基层社会管理创新”和“协同治理”两个核心概念进行界定的基础上,重点分析了两者的相关性问题及协同治理对基层社会管理创新的解释力。同时分析了本文研究的四大理论基础,即系统论和协同论、治理理论、“巧匠”理论、整体性政府和无缝隙政府理论。其次,阐述了基层社会管理创新中协同治理的基本形态。府际协同是基层社会管理创新协同治理的“方向盘”和“发动机”,属于政府治理的内聚性要求,有利于提升基层政府及其工作部门的治理能力,透过治理过程的协同加强沟通、提高信任并发展更为多样优质的备选治理工具。基层政府与社区、企业、社会组织和公民之间的协同是基层政府治理在体制内有效协同的基础上进行的外向性拓展,属于跨域协同,是对府际协同的有效补充,有利于很好地解决当下复杂化和多样化的社会公共问题。再次,阐述基层社会管理创新中协同治理的困境及生成机理。从主体地位不等、协同动力不足、权责关系不明、拥有权力不均四个方面分析了基层社会管理创新中协同治理面临的困境,并分析了上述困境的产生原因,其中协同惰性是困境生成的客观因素,信任阙如是困境生成的主观因素,机制缺失是困境生成的动态因素,制度滞后是困境生成的静态因素。最后,阐述域外协同治理的经验启示及我国加强基层协同治理的具体路径。英国、美国、日本和我国台湾地区在协同治理方面已形成了较为完备的体制、机制、制度乃至法律,产生了巨大的协同效应。借鉴域外协同治理经验,可以从协同平台、协同主体、协同机制、协同方式和协同环境五个方面来推进我国基层社会管理创新的协同治理。


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