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我国市级政府编制总量调控研究

杨国栋  
【摘要】: 我国现代化走的是政府主导型之路,经济社会发展的背后依靠政府的强力支撑。市级政府作为地方经济社会发展的主要推动力量,其必须具有恰当的人员编制规模与结构才能有效履行它所承担的职能,从而实现地方经济社会的和谐与可持续发展。也即,适当的市级政府人员编制规模与结构是市级政府职能有效履行的人事保证。因此,在地方政府改革的大背景下,探讨市级政府编制总量调控问题,具有十分重要的理论与现实价值。 本文坚持以马克思主义基本原理为指导,运用行政组织与系统理论、政府职能转变理论和法治理论,并以苏州市为例,对我国市级政府编制总量调控的内在逻辑和基本走向进行了深入研究。在系统梳理了我国编制调整的历史和市级政府编制总量调控的现状之后,着重探讨了市级政府编制总量调控的前提、基础、方法和根本出路。 本文结构除导论和结论外,共分五章。导论主要说明选题的依据与意义,研究市级政府编制总量调控的理性思考以及以苏州市为例的直接缘由;第一章,主要界说与核心概念相关的几个基本问题。在界定了几个关键概念后,对我国编制调整的历史进行了回眸,在形成历史感悟的前提下,继续分析了我国市级政府编制总量调控的现状,归纳出存在的主要问题,引出市级政府编制总量调控的课题。第二章,分析市级政府编制总量调控的前提。政府职能转变是市级政府编制总量调控的前提和关键,只有政府职能实现了根本转变,才能在机构设置和人员编制安排上予以配套落实,从而为建立一个廉价而有效的服务型政府奠定基础。第三章,主要分析市级政府编制总量调控的基础。在实现政府职能有效转变的前提下,实现科学定编成为市级政府编制总量调控的基础。它不仅是政府职能转变的必然要求,也是落实和巩固政府职能转变成果的重要一环。科学定编要在四大原则的指导下,依靠七个基本依据,运用相关方法来确定市级政府编制总额。针对苏州市,则根据市级政府核编指标体系基本框架,提出了苏州市编制总量核定的初步思路。第四章,阐明了市级政府编制总量调控的基本方法。市级政府编制总量核定以后,就必须运用各种手段对编制进行有效管理和调控。编制总量调控必须采取多管齐下的路径,既要通过刚性经费支出来严格控制市级政府编制总量,又要通过编制法制建设的推进来规范市级政府编制总量调控,还要依靠市级政府的自律自觉。而苏州市政府在编制总量调控中所采取的主要措施,既有共性的推演,也有个性的展示。第五章,分析了市级政府编制总量调控的根本出路:制度建设。制度建设的目的是力图通过制度他律的强效应,规范和约束市级政府编制总量调控行为,当前,不仅要建立和完善编制总量调控的一些具体制度,更要将市级政府编制总量调控纳入市级政府法治化建设的进程中去,发掘出法治政府范式下的市级政府编制总量调控的内在逻辑与规律。 通过理论分析和实证研究,本文得出了我国市级政府编制总量调控的基本走向。 第一,市级政府编制总量调控的科学化。科学化的内在涵义就是根据编制发展的规律去动态调整市级政府编制总量。不仅在总量核定上遵循科学方法,更为重要的是在编制规模、编制结构以及编制规划等方面进行科学设计和调整。因此,市级政府编制总量调控的首要要求就是以市级政府职能转变为导向,这是调控的核心。机构、编制的增减或者升降要从是否符合市级政府职能转变的需要出发,考虑到地方工作的实际,以是否有利于履行市级政府职能和满足地方经济社会发展的需要为根本判断标准,该增加就增加,该减少的就减少,该撤消的就撤消,该转移的就转移,只有这样,才能从根本上解决市级政府编制总量调控滞后的老大难问题。为此,市级政府编制总量调控必须确立编制资源“总量调控,动态管理”和“区域共享、按需调节”的新理念,以市级政府职能转变为导向,根据市级政府运行状况和实际需要合理分配和及时调整各地区的编制总量,管住、管活编制。 第二,市级政府编制总量调控的规范化。规范化的内涵十分广泛。首先,规范化要求法制化。法制化为市级政府行为走向规范化和消弭“潜规则”的空间奠定可靠基础。因此,尽快制定一部有关各级政府编制调控的专门法是一项根本之计。其次,规范化要求制度化。要大力完善编制实名制,尽快建立编制信息公开与报告制和编制调控绩效制。再次,规范化还要求程序化。必须逐步建立和完善市级政府机构编制管理机关调控机构编制事项的基本工作程序,政府机构、事业单位设置、变更、撤消及其他机构编制事项的审批程序,编制总量调控过程中的民主参与和监督程序等。 第三,市级政府编制总量调控的协作化。市级政府编制总量调控是一个需要多方力量参与合作的系统工程。首先,在调控主体上,市级政府编制管理部门不仅要与上级编制主管部门、下级编制管理部门协调配合,还要与同级政府的人事部门、财政部门、咨询部门等进行密切的协调与合作;其次,调控的方法上,需要法律手段、经济手段、行政手段以及现代化管理手段的多管齐下;再次,在调控的机制上,要创新调控过程中政府与市场、社会以及公民合作的新方法、新手段、新机制。 第四,市级政府编制总量调控的法治化。市级政府编制总量调控法治化的目标是追求法治化的价值理念在市级政府编制总量调控过程中得以运用。它是在编制法律、法规的基础上,追求约束市级政府及其工作人员的权力,崇尚法律权威等法治价值理念对市级政府编制总量调控过程的渗透、统摄和整合,以实现机构编制管理的目标和政府的良性发展。通过此,从根本上杜绝编制总量调控中的“潜规则”现象和“人治”行为。


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