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当代中国政府转型中的公民参与问题研究

杨振宏  
【摘要】: 2010年3月温家宝总理的政府工作报告中提出要努力建设人民满意的服务型政府,报告中指出要“发展社会主义民主,切实保障人民当家作主的民主权利,特别是选举权、知情权、参与权、表达权和监督权。进一步扩大基层民主,健全基层自治组织和民主管理制度,让广大群众更好地参与管理基层公共事务。创新政府立法工作的方法和机制,扩大立法工作的公众参与”。从报告中我们可以看出,政府扩大基层民主、基层自治以及立法工作等内容中都在阐述公民参与的重要性。这也是本文论述的一个大的社会背景。但是服务型政府构建中仅仅依靠加强政府自身改革和建设的观点还不够全面。我认为政府行政中还需要特别注意发扬民主、倾听基层群众意见,积极扩大公民参与的制度性构建。只有把公民参与的积极性调动起来,更好的使政府和人民共同决策,才能够保证政府转型中行政决策的正当化、民主化和科学化,这对于推动服务型政府的建设具有重要意义。本文主要尝试从全球风险社会的大背景下,通过积极借鉴西方政府转型的公民参与理论,积极构建全面的公民参与法律制度,进一步扩大公民参与,以推动能够更好的建立服务型政府。 首先,西方政府公共行政理论对我国的政府角色转变有重要的参考价值。 政府角色的转变与国家型态和外部经济政治环境都有着密切关系。政府的范式转换一直是宪政研究中一个热点,从西方的新公共管理、新公共服务、后现代政府行政、政府治理和善治等理论研究中,北京大学罗豪才教授等学者正在致力于软法的研究,提出运用治理理念,完善我国政府中软法的制定。通过法律的“软化”,希望通过协商代替部分强制处罚,充分体现西方政府治理理念。苏州大学杨海坤教授提出了中国特色政府法治论的理念,在政府法治论中提出法治建设中政府应该依法律善治,强调通过公民参与使政府和公民处于平等地位。上述成果其实都是在探讨政府如何做到权力的多中心化,更好地进行权力分配,谋求政府角色的重新定位,以便能够在现代社会经济高度发展的今天,通过政治行政体制改革,更好地体现广大民众的民主要求,更好的完成政府转型。 新公共管理提出“掌舵而不是划桨”理念。努力把公权力部门向“企业型政府”方向推进,以企业精神应用于政府行政之中,借以提升政府行政效率。新公共服务理论在总结新公共管理理论的经验教训基础上,提出政府应该是“服务而不是掌舵”概念。提出政府对公民的服务是核心内容,对于社区公民参与极为推崇。治理理论对于政府角色转型最重要的调整就是权力垂直化、水平化重新分配,最终形成多个权力主体,形成多元民主协商机制,更好地体现治理理论。治理把公民参与放到了工作核心的位置,重新理顺国家与社会(特别是公民社会)的关系。同时治理基础上的善治实际上是国家的权力向社会的回归,善治的过程就是一个还政于民的过程。善治显示出国家与社会或者说政府与公民之间的良好合作关系,从全社会的范围看,善治离不开政府,但更离不开公民参与。 随着政府转型的进一步深入,外部的推动力就成为政府转型重要的影响因素。外部推动的最集中表现就是公民参与的不断扩大,公民社会的外部监督力量不断壮大,这样才能加速政府的角色转型。让政府决策中更好地体现民意,决策更加民主化、科学化。只有公民参与型政府逐渐形成,才能更好的行使监督参与的职能,更好地保证政府转型的民主化方向。 其次,公民社会理论是政府转型的法理基础。 总结以往的理论成果,应该看到他们在分析政府角色转型过程中,都把自身理论定位在公民社会基础之上,都是在研究社会和国家力量对抗基础上的政府转型。因此公民参与的基础公民社会就显得尤为重要。虽然我国和西方的公民社会产生背景上具有“中国特色”。但民间力量积极进行政治参与的发展趋势不可动摇。长期以来我国公民社会领域受到很大的挤压及限制,形成了“强国家、弱社会”的格局。但随着改革开放的逐步开展,国家的权力逐渐收缩,社会自主性的领域有逐渐扩大的趋势。然而这种变化依然是在政府的主导和控制下发生的,是政府主动把社会管理的部分权力转让给公民社会,通过政府与民间的长期互动,逐渐形成一种在政府主导下双方合作、协调的发展模式。 只有我国逐渐形成公民社会和国家的相互对抗,不断完善公民参与,才能够在公共事务的处理中更好地体现民意,更好地为人民服务。服务型政府能够发展完善很大程度上取决于公民社会力量的不断壮大。我国的市民社会力量尚不足以让政府主动的把权力交出来。在公民社会多元的社会形态中,无论是民间组织的兴起,还是中产阶级的壮大、公共领域的发展,都引导着国家与社会关系的变革。公民社会能否有效的对抗国家和政府,很重要的一个外在表现形式就是公共领域的建立,哈贝马斯提出的公共领域其实质是一个公共事务讨论空间,在这个空间内人们可以自由发表意见、相互论辩,表达民众的意愿和要求。看一个国家的公民社会是否真正发挥作用,一个重要衡量标准就是是否有一个真正意义上的公共领域。只有在这个社会中每个个体更多的理性思考,并通过结社在公共领域中表达自己的诉求,同时集结这种个体诉求成为一个非政府社会组织对外一致的声音,才会进一步影响政府决策,甚至可以对政府的行政管理手段和方法给与革新。 再次,风险社会迫切要求公民参与制度的建立。 现代风险造成的各种危害日益频繁,各种传统社会风险(工业污染、黑心商品、毒品泛滥、农药残留、自然灾害、环境恶化等)其实都是工业风险的体现。面对当代日益出现的风险,例如最近的H1N1流感等问题,其实都预示着现在处于一个高度风险的社会形态中,任何决策的后果都是相当严重的。如何做到政府决策的科学化、民主化是政府权力正当性、合宪性的有力证明。风险决策机制中除了培养风险意识、评估机制以外,公民参与是贝克提出风险应对策略中的重要内容。只有这样的政府才是人民需要的政府。要努力做到多元主体协商的决策机制,才能够使政府的权力重新进行平面化的分配。让普通民众更多的参与进政府的行政管理行为中,才能够使政府的科技决策更加理性化、民主化。 风险原则的实体层面是以宪法保障生存权作为基础,使人民大众的生命权、生存权在风险社会得到保障;在程序层面则是严格履行风险评估沟通程序,而且这一程序要求是必备前置审批程序,在审议中要体现民主原则,杜绝专家审议的弊端,广泛倾听人民大众的意见和建议,扩大民主参与的范围,这是解决风险社会核心矛盾的重要内容。 最后,公民参与的制度构建 努力构建以“公民参与”为中心的政府行政管理模式,改变政府的僵化机制,提高其弹性、适应性。公民参与公共事务制度的进一步完善,必须同时满足主客观两方面条件,主观条件就是参与的主体是积极的公民。通过公民教育、社区自治、发展非营利组织等手段可以培养积极的公民,形成普遍性的公民社会,使社会中的部分公民普遍具有去私从公的胸怀,关心并参与各项公共事务;客观条件就是有一个利于公民参与的制度环境。重新设计社区治理组织、加强基层小区的组织工作,积极创建公民参与的相关法律法规,使得政府的运作能够确实以人民为治理中心,使人民成为政府真正的主导者。 公民参与的主要任务是创造公民公共对话的空间,以及维持国家与社会的可持续发展,更好地完成协商民主。公民参与中公民个体多以参加社会非政府组织的形式来表达自身意愿。即便是在公共领域中,个体的论辩声音也是弱小的,只有公民个人依据交往行动理论,加入到某一个小范围的社会组织中,通过自由结社才能够更好地表达自身意愿和诉求。积极创建非政府性质的社会组织,逐步建立并培养公民意识是公民参与的重要内容之一。 公民参与的外在表现形式多样,结合我国实际可以在多方面体现,例如新技术的应用风险评估、公共领域的公民意见反馈、新闻媒体的公共领域转型等等。这些改革其实很多是西方行政改革已经做过尝试的方法。我们需要做到的就是更好地和中国实际特色相结合。例如现在的互联网民主的兴起、网络社区的建立,很多公众意见是通过互联网得以发表的,而且在民主监督方面起到了很重要的作用,未来政府网站中更多的增加民众评议监督版块,使民众发挥参政议政职能都是网络民主的很好表达。现在的互联网各种社区,已经在虚拟网络中形成自己的力量。网络中的“躲猫猫”、“天价烟”“被高速”①等词汇,都显示了民众的一种对政府的监督意愿。我们可以假设,当社会中非政府组织日益形成规模,当市民社会力量越来越强大的时候,其最后的发展方向就是真正意义上的民主协商。 综上所述,我国的公民参与制度是有其法理基础和社会现实基础的。只有进行深入的研究,才能够在我国的法治政府转型中更好地保障我国民主决策的协商性和民主性,更好地体现社会主义民主的优越性。


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