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建设环境友好型社会中的政府环境责任研究

许继芳  
【摘要】: 服务型的责任政府理所当然地包括了政府在环境治理中的责任。政府环境责任问题是当代中国因环境问题日益严重而凸显出来的重大问题。政府环境责任的重要性既体现在其有充分的理论依据,亦彰显于强化政府环境责任对于构建和谐的府民关系所具有的现实意义。 政府环境责任主要由环境政治责任、环境行政责任、环境法律责任和环境道德责任等四大要素构成,形成政府环境责任系统。政府环境政治责任包括积极的政府环境政治责任和消极的政府环境政治责任。其保障机制包括权力制约机制、透明政府机制、政府官员个体道德的培养机制。政府环境行政责任包括政府环境主观行政责任和政府环境客观行政责任。其保障机制包括行政责任主体的环境责任意识、外部控制机制的构建、内部控制机制的生成。政府环境法律责任包括政府环境行政法律责任、政府环境民事法律责任和政府环境刑事法律责任。其保障机制包括政府环境法律法规体系的设立与健全机制、宣传与实施机制、监督与反馈机制。政府环境道德责任包括义务型政府环境道德责任和理想型政府环境道德责任。其保障机制包括以行政良心为核心内容的自律机制和以行政名誉及立法监督为主要内容的他律机制。 当代政府环境责任的发生既包含着鲜明的国内背景,又存在着可资借鉴的国际经验,还与国际政治的绿化趋势密不可分。科学发展观和建设社会主义和谐社会的战略目标的确立、环境保护制度的逐步完善、公众环境意识的不断提高以及国际合作与交流的加强等构成了当代政府环境责任发生的国内背景。日本、韩国、德国、美国等国家的环境战略转型实践为中国政府环境责任的强化提供了国际经验。在国际政治的绿化趋势影响下,中国对全球环境治理机制的参与以政府为主,以环境NGO为辅,合作领域广泛,合作方式多样。基于上述情境确立的当代中国政府环境责任的基本目标是建设环境友好的公民社会、规范要求是形成健全的政府环境管理制度、外在表现是形成规范的环境管理行为。 强化当代中国政府环境责任的主要动因是为了走出环境治理时政府失灵的困境。将环境问题还原和简化为一个经济学问题即可发现,环境问题是人类经济活动无限扩张的副产品,人类经济活动的外部性所导致的市场失灵是环境问题产生的经济根源。而政府在解决经济外部性问题过程中因环境责任的缺失同样会存在失灵现象。政府环境责任的缺失主要表现在环境责任意识层面和环境责任执行层面。其严重后果有公众环境利益受损、政府合法性衰降、社会发展的环境不公平等诸多方面。导致政府环境责任缺失的原因主要有,政府对环境公共产品的垄断供给、政府的有限理性、公共利益理念的缺失等等。针对上述表现、后果及原因,亟需通过强化政府环境责任来解决政府失灵问题。 面对日益凸显的生态环境困局,政府环境责任的强化应着重从奠定政府环境责任的能力、搭建政府环境责任的制度框架、构建政府环境责任的问责机制以及形成政府环境治理的善治局面等四个方面着手。为了奠定政府环境责任的能力基础,关键在于提高政府在环境行政中的科学决策能力、执行能力、利益协调能力和危机管理能力。鉴于政府在生态环境管理中的种种“失灵”,需要通过搭建政府环境责任的制度框架来实现政府环境责任的嵌入。在政治领域的嵌入要求政府建立和完善一整套精确完备且有较强操作性的制度规范,在经济领域的嵌入要求政府高度重视科学发展,在文化领域的嵌入要求政府重视生态文明,在社会领域的嵌入要求发扬环境民主和培育环境自治。政府环境责任的多元问责机制包括立法机关的政治问责机制、司法机关的法律问责机制、传媒与公众的社会问责机制以及行政机关的行政问责机制。政府环境责任的强化还要求政府推进环境善治局面的形成。为此,需要推进跨区域环境合作治理和全球环境合作治理。地方政府间的跨区域环境合作治理有助于开启一种扩大开放、横向合作、共谋发展的“双赢”之路。积极参与全球环境合作治理则需要各级政府像招商引资那样,认真借鉴和吸收各国环境治理中的成功经验,在强烈的环境责任驱使下,将环境友好型社会建设不断引向深入。 当代中国政府环境责任评价价值取向的理论基础是人地关系论、容忍区理论、环境经济学。政府环境责任评价价值取向的基本构成主要包括可持续发展、环境友好、代际公正。当代中国政府环境责任评价指标体系在建立原则上包括全面性原则、科学性原则、信息真实与完整原则、透明性和公众参与原则、独立评价原则、可测性原则;在内容上可分解为政府环境责任评价的制度维度、政府环境责任评价的行为维度、政府环境责任评价的人员维度;在指标体系构成上包括3个层面、3大方面、25个具体指标。


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