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农村宅基地制度创新与理论解释

朱新华  
【摘要】:宅基地是农民最重要的财产之一,保护宅基地就是保护农民最根本的利益。形成于计划经济体制下的农村宅基地使用制度为我国工业化发展、农民安居乐业、农村社会稳定发挥了一定的历史作用。然而,随着中国社会转型和经济转轨的深入,农村宅基地使用制度与统筹城乡发展越来越不相适应,并进而给农民生活福利带来不利影响,成为一个亟需解决的问题。具体而言:农村宅基地的非市场性,导致了宅基地的闲置浪费,利用效率低下;农村宅基地的福利性,使得其财产效应没有得到体现,造成农民财产权益受损;农村宅基地的分散布局制约了农民生活质量的提高。因此,开展农村宅基地制度改革创新研究既是规范宅基地流转、建立城乡统一的土地市场的客观需要;也是提高农村土地资源配置效率的客观需要;同时又是维护广大农民群众土地合法权益、确保农村社会和谐稳定的客观需要。 论文以“要素相对价格变化——利益博弈——制度创新”为分析框架,以宅基地制度为研究对象,通过理论分析和实证检验,试图揭示宅基地制度演变的规律和趋势,为探索农村宅基地制度未来变革的基本取向提供思路。主要研究内容和研究结论如下: 第一,建国以来,我国农村宅基地制度的变迁大约可以划分为宅基地农民私人所有时期(1949-1962)、宅基地集体所有时期(1962年到90年代末)和宅基地使用权流转探索时期(2000年至今)三个阶段。 宅基地的私有化改革,对农民而言,实现了他们“耕者有其田”的梦想;对政府而言,获得了农民支持及对政权的认同;地主阶级在此过程中则是被动配合、争取改造;不可否认,宅基地的私有化改革改变了人地比例关系,降低了土地要素相对价格,明晰了产权边界,明确了各方的责、权、利,协调了各方利益,从而发挥了较大的制度绩效。 从1962年初开始,为了实现工业优先发展的战略目标,国家通过初级社、高级社和人民公社运动,将宅基地私有制改变为宅基地集体所有。土地所有权主体的变更要求农村集体承担起为农民提供社会保障的职能。因此,以集体保障为主体是这一时期农村社会保障的显著特征。1963年3月20日中央下达了《关于对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》,第一次使用了“宅基地使用权”的概念,构筑起宅基地使用权的申请、审批程序,确立了无偿、无流转、无期限使用以及具有明显身份性的基本制度框架。然而,宅基地的集体所有制改造,使得农村土地所有权主体变得模糊,权利边界泛化,也就是说在集体经济组织内,任何人都没有将其他人排斥在农村土地使用主体以外的权力,他所能做的只能是同别人一样尽可能多的对宅基地加以利用而避免自己利益受损,结果只能是导致宅基地的过度使用,即出现了所谓的“公地悲剧” 2000年至今,从国家法律规定上来看,宅基地仍然属于集体所有并严格限制其向集体经济组织以外的用地者流转。但是,随着工业化、城镇化进程的推进,土地需求量急剧增加,现有的国有土地已经无法满足工业化、城镇化的发展,土地资源稀缺程度加剧,土地要素相对价格进一步提高,导致了宅基地使用权自由流转制度改革的外部利润增加。为了追逐这些外部利润,一些农民不顾法律风险,通过隐形流转的抗争方式获取部分宅基地收益权;一些地方政府通过“三集中”、“双置换”等方式置换、整理宅基地,以获得城市建设发展的用地指标。 纵观建国后农村宅基地制度变革的曲折历程,可以总结出两条规律:首先,土地要素相对价格与宅基地产权私有化程度的变化趋势总体呈现一致性;其次,由于利益集团的存在,土地要素相对价格与宅基地地产权私有化程度的变化速率呈现非一致性。这给我们的启示是,在进行宅基地制度创新时既要考虑宅基地要素相对价格的变化趋势,尽量让宅基地制度创新的路径和方向与宅基地要素相对价格变化的趋势相吻合,避免二者的相互冲突和抵消。同时又要充分考虑各利益集团的偏好及影响,一方面要使制度的安排基本上符合利益集团的偏好并协调好各利益集团的利益冲突,另一方面要擅于利用利益集团来促进和强化宅基地制度变迁。 第二,当代中国的社会转型对中国农村社会、经济、文化产生了重大影响,特别是近年来农村市场经济的建立和完善、工业化和城镇化的快速推进、城乡统筹的发展对农村土地制度产生了重大影响,具体而言:市场经济要求赋予土地这种最基本的生产要素以资产属性,改变无偿使用的农村土地制度为有偿使用,用市场手段促进土地要素的合理流动从而提高土地资源配置效率;工业化、城镇化需要占用大量的土地,土地需求量急剧增加,土地变得更为稀缺;城乡一体化的发展促进了城乡人口流动,改变了农村人地比例关系。综上所述,土地需求量的增加、土地资产属性的显现以及人地比例的变动共同提高了宅基地要素的相对价格。 在现行法律制度框架下,宅基地的配置方式沿袭了计划经济体制下形成的无偿、无期限、均分及身份限制的配置方式,这种配置方式使得宅基地要素相对价格上涨无法改变宅基地所有者、使用者及管理者之间的利益格局。如果改革宅基地使用制度,即运用市场机制配置宅基地资源,则能够显化农村土地增值收益,扩大土地规模利用效应和土地优化配置效应,并降低现行宅基地制度执行中的交易费用,这些就是所谓的外部利润。外部利润的出现刺激了农民、集体经济组织以及政府等主体将其内在化的强烈愿望,这一愿望在各种客观条件均已具备的情况下,很容易产生制度创新的内在冲动,即相关当事人自愿形成行动团体,设计制度装置,推动制度创新。 第三,在我国农村宅基地制度制定及创新实践中,涉及到的主要利益集团有中央政府、地方政府(包括基层组织)以及农民。总体上来说,中央政府既希望利用现有的宅基地制度以维持农村社会的基本稳定,又希望加快农村土地市场化、资本化进程以增加农民土地财产收益;地方政府,特别是土地资源稀缺、经济发展速度较快的地方政府推动宅基地制度创新的积极性较高,因为这可以满足其经济发展需要以及增加财政收入;农民是宅基地制度创新中的最直接的利益相关者,一个科学的、以农民利益为本的制度安排则能最大程度地保障农民的权益。 为了直观反映各利益集团策略行动之间的内在关系,文章运用集合论中的维恩图来构筑相应的逻辑模型。在维恩图的逻辑演化过程中,我们发现,中央政府的策略行动是资源优化配置要求、农民需求以及维护社会稳定目标的交集;地方政府的策略行动是国家法律制度框架、上级政府要求、经济发展需要及农民需求的交集;农民的策略行动是政府控制、农民行动能力和掌握资源程度的交集。如果各自交集越大,则代表各主体策略行动的空间越大;如果三者的交集越大,则代表三者更容易地就宅基地制度创新达成一致。 当然,中央政府、地方政府和农民的策略行动并不总是完全吻合的。一方或两方强制力下的制度安排,都可能存在制度效率的损失。因此,要提高宅基地制度创新的效率,就要尽可能协调好中央政府、地方政府和农民的利益,使三方的策略行动尽可能地吻合(当交集达到足够大时,即为制度经济学上所谓的同意一致性)。为此,必须从支持农民弱势利益集团的形成与发展、抑制强势利益集团对公共政策的过度渗透、改变政府角色等方面协调各方策略行动,确保合理利益均衡点的形成。 第四,在上述理论分析基础上,有必要对宅基地制度变迁理论进行计量分析,即利用大量数据,运用计量方法,为制度变迁理论提供强有力的数据支持。鉴于此,文章选取江都市作为实证研究区域,回顾了江都市1996年、2000年、2004年和2008年四个时间段的宅基地制度创新过程,并建立了江都市宅基地制度创新模型;其次,通过调查样本点的选择和调查数据的收集整理,共整理到30个样本村4个时期的共120个样本的时间序列——截面混合数据;在此基础上,运用最小二乘法和随机效应模型对模型进行了回归检验。研究发现,“土地要素价格变化、利益博弈与宅基地制度创新”之间存在着一种内在的逻辑联系。具体而言,宅基地制度创新受到农村土地资源短缺程度和土地开发利用状况、区位条件、各主体经济状况(主要是农民人均纯收入的增加)、人力资本以及政策等因素的影响;其中,人均居民点用地面积、农民人均纯收入和政策是影响宅基地制度创新的显著因素。 最后,论文对研究内容进行了总结、归纳,并提出促进宅基地制度创新的政策建议,包括两个要求和四项政策举措。即在研究宅基地要素相对价格变化趋势、把握宅基地制度创新方向及引导和治理利益集团、确保合理的利益均衡点的形成的总体要求下,通过宅基地产权制度改革、城乡统一土地市场建设、农村集体经济组织的股份制改造以及农村社会保障体系完善等四项措施,推动宅基地制度改革、优化宅基地制度绩效。


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