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农业水利基础设施运行机制研究

赵珊  
【摘要】:“三农”问题一直是困扰我国经济发展的首要问题,阻碍着我国综合实力迅速腾飞。虽然政府为此采取了多项措施,并取得了一定的成效,但是农村落后的生产生活方式还远没有从根本上得以改变。围绕发展农业生产、提高农业综合生产能力和提高农民生活水平,加强我国新农村基础设施建设,改善农村基础设施缺乏、薄弱的现状,是我国新农村建设的核心内容,是牵一发而动全局的根本问题,对于加快农村与城市建设的经济接轨,从根本上解决“三农”问题具有重大的现实意义。 我国水资源总量虽然丰富,位居世界第六位,但是我国人口众多,人均水资源不到世界人均水资源的四分之一。我国有15个省(市、自治区)的人均水资源量低于2000立方米的严重缺水线,5个省(市、自治区)的人均水资源量低于1000立方米的生存起码条件。随着城市和工业的扩张、人口的增长,水资源短缺已成为经济发展和人民生活的重要制约因素。而且我国水资源时空分布不均,造成洪涝和干旱灾情频繁交替出现的局面;各地水资源数相差十分悬殊,长江流域以南,耕地占全国的38%,水资源占全国70%。长江以北,黄河、淮河、辽河、海河以9%的淡水资源供给42%的耕地。 建国以来,我国进行了规模空前的农业水利基础设施建设,灌溉面积从1949年的1593万公顷扩大到1995年的9497万公顷,为农业的发展提供了灌溉水源。这些巨大成就为保障我国农业经济迅速发展和社会长期稳定创造了条件。但是由于种种原因,农业水利基础设施发展的模式基本属于粗放型,至今未能建立起良性运行机制。不少农业水利设施建设质量较差,配套设施不全,灌溉用水效率不高、用水浪费严重。近年来农村公共基础设施建设的投入总体呈下滑趋势。特别是农村税费改革逐步取消“两工”后,农民群众的投工投劳数量呈大幅度减少趋势,农业水利基础设施得不到及时的维护和更新,致使渠道渗漏、冲淤及设施老化、破损等现象十分严重,造成有效灌溉面积逐渐衰减,实灌面积不断萎缩。 鉴于上述情况,本文以山东省临沂市农业水利基础设施为例,运用规范分析与实证分析相结合的方法,通过定量和定性的研究,具体分析了设施运行主体、运行的组织制度、运行的市场机制三个方面,探讨了如何运用更有效的制度和政策工具来提高灌区农业水利设施的运行效率。根据研究的目的,论文提出假设并建立了相应的理论框架。 为了达到研究目的,笔者在山东省临沂市进行了农业供水单位及其主管单位层次的调查、村组层次的农户调查和灌区干、支渠用水量及收费情况的调查。在临沂市费县大田庄乡,笔者注重考察了市场化程度提高对用水农户合作组织合作行为的影响。在莒南县,笔者选择陡山水库灌区的农业水利基础设施运行状况作为调查对象,围绕陡山灌区水利基础设施的运行状况,沿着陡山水库引水后干渠的走向,根据笔者对灌溉组织制度及灌溉水价、水权制度的关注,在陡山灌溉公司及乡镇有关人员的协助下,随机选取了六个乡镇作为样本乡镇,在样本乡镇中又分别随机地选择了两个样本村,进行了相关的深入农户调查,同时与临沂市水利局、莒南县水利局、莒南县农业局、莒南县陡山水库管理处、陡山水库灌区灌溉公司等单位工作人员进行了相应的访谈。 研究表明,陡山灌溉公司经理与上级水利主管部门之间存在的双重博弈的激励机制导致了供水组织只对上级领导负责,而不是对灌区农户负责,公司经理任免权是一种行政权力,而非基于资本逻辑的所有者权力,由于缺乏来自企业组织内部所有者通过法人治理结构对经理的监督约束以及来自经理市场的竞争约束,造成农业水利基础设施毁损、老化等问题严重。 研究表明,水资源稀缺程度、收入水平、灌区规模以及技术进步、市场化程度等因素对农户合作提供农业水利设施维护产生影响。实证分析了陡山农业水利设施的组织制度改革在提高水费收缴率、提高灌溉水运送质量等方面发挥的作用,提出将乡村社区的整体利益与农户的个人利益联结在一起,以互补性制度供给参与社区供水环境治理,汇合不同的激励约束,放松灌溉博弈的激励约束以及通过政府干预等完善农业水利基础设施组织制度的思路。 研究表明,提供灌溉水的耗费能够得到足额、及时、均衡的补偿往往决定着农业水利基础设施是否能够有效运行。本文以陡山灌区主要作物冬小麦为例,通过实地调研与问卷调查获取相关数据,对陡山灌溉公司的经营成本和完全成本、陡山水库灌区用水农户支付意愿以及推导的节水灌溉水价进行分析,笔者认为目前陡山灌区灌溉水价偏低,过低的灌溉水价使得节水投资成本大大超过节水收益,难以引导农户改进落后的灌溉方式,难以促进农业水利设施的有效运行。在陡山水库灌区用水农户支付意愿范围内应适当提高水价,改变陡山灌区单一的收费方式,按照季节实行浮动水价。 研究表明,陡山灌区提高水价虽然对节水略有促进,但难以产生有力的节水激励。因此,除了适当提高水价外,针对灌溉水权模糊进行制度创新,实施用水定额制度,根据多年作物的灌溉用水定额真正赋予陡山灌区各支渠用水者协会或农户一定水量的用水权。实施可交易的水权制度,实现水权的流动和转让,使用水协会和农户能够获取节省灌溉水出售后的收益,协会或农户的节水积极性最高,对灌溉水的利用效率也最高,所投入的灌溉水量要小于以上其他情况下的投入量,节约的灌溉水也是最多的,对节水设施的投入额度也最大,有效的促进水利设施的运行。 总的来说,从运行服务主体、运行服务对象以及两者之间的相互关系三个方面,本研究实证性地回答了影响陡山农业水利基础设施运行机制的原因,从而基本验证了本文所提出的理论假设。研究结论表明,在承认个人的决策行为权力的前提下,现有农业水利基础设施的运行机制难以实现激励相容和决策的分散化是农业水利设施运行低效的主要原因。本文提出从根本上改变公司的弱激励主体地位,使国有灌溉公司真正成为农业水利基础设施的运行服务主体;汇合不同的激励约束,放松灌溉博弈的激励约束;在用水农户支付意愿范围内适当提高水价,改变单一的收费方式;在确定恰当水价的基础上明晰水权,实施可交易水权制度等优化农业水利基础设施运行机制政策建议。


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