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失地农民社会保障问题研究

张希兰  
【摘要】:随着我国城市化进程的不断推进,大量的农用地转变为非农用地,农民部分或全部失去土地成为普遍现象,大批失地农民涌现。而我国城乡二元结构的长期存在和现存征地补偿制度的不合理,使得失地农民的权益不能从根本上得到保护。由于农民一般都靠土地生存,没有过多的技能,一旦失地就很难适应城市的生活,多数处于既失地又失业的境况,生活面临困难。因此,我们应当重视解决失地农民的基本生活问题。而在解决失地农民社会保障问题的具体实践中,综合来看,江苏提供了一个较好的范本;同时,其失地农民社会保障问题有具有一定的特殊性。对江苏失地农民社会保障情况的考察,以及对江苏内部不同社会保障方式的分析、效果评估与对比,将有利于我国进一步提高失地农民的福利水平,使他们也能够分享经济发展的成果;在坚持科学发展观、加快社会主义新农村建设和构建和谐社会的背景下,建立完善的失地农民社会保障制度,对于提高失地农民的福利水平和促进经济发展,具有重大意义。 国内外学者从不同的学科视角对失地农民的社会保障问题进行了研究,重点集中在失地农民征地补偿制度和社会保障制度的安排,保障基金的来源、监管及运行机制,以及保障安置工作等方面,并针对现存问题提出了针对性建议。但就目前的研究现状来看,对失地农民社会保障政策内容的具体设计,以及区域间的安置模式的福利效果评估与比较等问题的研究,还较为欠缺。因此,本研究对该方面进行了一定程度的补充和完善。在回顾改革开放以来我国失地农民社会保障政策发展及整体现状的基础上,本研究基于阿玛蒂亚·森的可行性能力分析方法,构建了失地农民福利水平评价指标体系;并以江苏为例,运用模糊数学评价方法,对调研地区失地农民失地前后福利水平的变动情况进行了测定,基于DID(双重差分)框架,对调研地区的不同失地农民社会保障方式进行了评估和比较;通过运用结构方程模型,从个体微观层面对失地农民福利水平的影响因素进行了定量实证分析;揭示了江苏失地农民社会保障的独特性,并为现行失地农民社会保障政策的完善与发展,提供相应的政策依据。本研究的主要内容及研究成果如下: 1、理论分析。从边缘化理论、城乡二元结构理论、社会保障理论、地租理论、福利经济学理论、可行能力理论等角度,阐述失地农民社会保障的理论依据,为下一步的实证研究打下基础。其中,森的可行能力理论是本研究的主要理论依据。该理论提出了“功能”和“能力”的概念,从实质自由的意义上定义了可行能力;五种基本的工具性自由包括了政治自由和公民权利、经济条件、社会机会、社会透明性保证,以及安全性的防护保障;这五种工具性自由与人的实质自由相互促进。在该理论中,个人的可行能力不仅是发展的目标,同时也是自我价值目标实现的手段和条件。 2、概念与模式分析。在回顾与梳理失地农民与社会保障概念的基础上,对失地农民社会保障的概念进行了界定,对其特点以及与现行社会保障之间的关系进行了分析,对我国改革开放以来失地农民社会保障政策的发展脉络进行了考察。在此基础上,本研究总结了我国整体失地农民社会保障的现状以及存在的问题,如尚未建立统一的失地农民社会保障体系;部分地方补偿款被层层截留,失地农民实得补偿较少;保障内容不完善,保障水平低;就业保障和技能培训难;可持续的筹资渠道未建立等。同时,本研究还总结了我国失地农民社会保障的五种模式:城保模式、农保模式、镇保模式、商保模式和专门制度模式,并分别进行了简要分析和比较,归纳出各种模式的优缺点以及适用的条件。本研究认为,在我国目前的经济和社会发展的水平下,专门制度模式更为适宜;但是在进行制度设计时,应考虑其与现行城市社会保障体系的衔接问题,以降低制度转换成本。 3、江苏现状总体阐述。通过对江苏失地农民社会保障政策的背景进行分析,本研究认为,江苏的农地非农化现象及其产生的失地农民社会保障问题,在全国范围内具有代表性。同时,对江苏失地农民社会保障政策的现状和存在问题的分析,表明江苏实施的失地农民基本生活保障办法,较好地满足了不同年龄段失地人员的差异化需求,并兼顾了保基本与促发展相结合的原则,在城市化过程中发挥了重要作用,也体现了江苏在保障失地农民利益方面的不懈努力。这既与江苏经济发展水平较全国较高,具有良好的经济基础和财政实力有关,又得益于江苏社会保障制度的设置较为全面。江苏失地农民社会保障的不足之处在于,具有发展性的失地农民保障政策还有待完善、动态调整机制尚不健全、补偿标准尚未实现全省统一等。 4、江苏失地农民保障模式分析。归纳、总结和比较了江苏失地农民社会保障制度的典型方式:货币补偿方式、基本生活保障制度方式和准城市居民社会保障方式。本研究认为,三种方式各有利弊。如货币补偿方式操作简单,推行所受阻碍相对较小但其缺点在于很难解决失地农民的长远生计问题;基本生活保障制度方式兼顾了失地农民基本生活保障与发展的需求,但转置成本较大;准城市居民社会保障方式顺应了制度发展趋势、制度的转置成本较小,且有利于保障失地农民的“市民待遇”。这三种方式分别在不同时期、不同地区,为保障江苏的经济发展、加快工业化和城市化建设,起到了积极作用。从社会经济发展情况来看,准城市居民社会保障方式将是失地农民社会保障的趋势。 5、江苏失地农民福利变化的分析。根据宜兴和太仓的调研数据,以森的可行能力理论为基础,运用模糊数学方法,测算了江苏失地农民失地前后福利水平的变化,以及不同征地补偿模式下失地农民福利水平的变化,并得到了两种政策的平均干预效应,从而对现行失地农民社会保障政策的效果,以及不同征地补偿模式的效率进行评价。结果表明,①江苏现行的失地农民社会保障政策使得农民失地后的福利水平较失地前有所提高,但福利状况改善的幅度有限;②农民失地后家庭经济状况有所恶化;③失地农民福利水平变化的差异,主要来自于社会保障政策的差异,就调研期间两种方式的保障政策而言,准城市居民社会保障方式的政策效果要好于货币补偿方式的政策效果,更有利于解决农民的长期生计问题。 6、江苏失地农民福利水平的影响因素分析。在失地农民福利水平测量的基础上,运用结构方程模型,分析个体特征对个人功能实现的影响效果。结果表明,①个体特征的收入变量对个人功能的实现具有显著性的影响,通过增加失地农民的个人收入,可以显著地提高其福利水平;②失地农民个体特征原因潜变量,与个人的居住条件、社会机会和社会保障等结果潜变量的关系显著,且依联系程度高低依次为居住条件、社会机会和社会保障;③建立健全失地农民社会保障政策,有利于缩小失地农民个体间的贫富差距、从而促进社会公平性的实现。 7、江苏失地农民社会保障体系的制度构建。在实证分析的基础上,本研究尝试构建江苏失地农民社会保障体系,主要包括失地农民社会保障体系框架构建、实施路径选择和与失地农民社会保障具体内容等。本研究提出,在体系框架构建时,应当遵循一定的原则;在统筹层次上,应当由市级统筹提升到省级统筹层次。城乡社会保障一体化是社会发展的必然趋势,因此,在上述分析的基础上,本研究还以太仓市现行的失地农民社会保障政策与城市社会保障体系之间的衔接转换问题,以及南京市解决失地农民纳入城市社会保障体系过程中的历史遗留问题为例,进行了详细论述。 8、政策建议。通过深入分析,本研究最终认为,应当通过以下各途径来不断完善我国失地农民的社会保障制度:①完善土地征用补偿机制,建立土地资产评估制度,制定科学的征地补偿标准,允许农民参与土地增值利益分配,并改变以往以货币安置为主的单一安置方式;②走失地农民社会保障与城镇社会保障体系相结合的道路,同时做好其与城镇社会保障体系的有效衔接,减少制度转置成本;③健全失地农民社会保障内容,并逐步纳入工伤、生育和失业等险种,不断健全失地农民社会保障体系的内容;④完善再就业机制,提供更多再就业机会,加强对失地农民的就业技能培训,以改善失地农民的家庭经济状况;⑤为失地农民提供相关的法律援助,并关注失地农民家庭的子女教育问题等。


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