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农村土地整治项目监管绩效研究

孟展  
【摘要】:农村土地整治是解决当前“经济发展”与“耕地保护”之间矛盾的重要途径之一通过农村土地整治项目的实施,不仅可以有效增加耕地面积,提高耕地资源质量,而且能够进一步改善农业生产条件,大幅度提高土地生产性能,促进农村社会经济的可持续发展。长期以来,我国政府一直重视农村土地整治工作,截止至2006年底,国土资源部和财政部共安排国家投资土地整治项目8批2320个,建设规模162.6×104hm,规划新增耕地面积37.3×104hm2,预算投资总额297.9×109元。随着农村土地整治工作的推进,土地整治的内涵也随之发生了变化,当前的农村土地整治已经不仅仅停留在某一项效益的提高,而是注重整体、综合效益的提升。目前,农村土地整治已上升为国家层面的战略部署,成为保障国家粮食安全、促进新农村建设和城乡统筹发展的重要平台和抓手。从2010年开始,中央财政将安排260亿元整体推进农村土地整治示范工作。同时,为了完成4亿亩旱涝保收高标准基本农田建设任务,“十二五”期间我国将投入6000亿元新建高标准基本农田。但是,在农村土地整治项目(数量、投资额)迅速增长的同时,农村土地整治项目实施过程中却出现了一些混乱现象,屡屡发生农村土地整治项目超概算、农村土地整治工程未能达到设计生产能力、农村土地整治项目建设周期过长等情况。这些情况的发生,在很大程度上是由于农村土地整治项目监管的缺失或者效率低下。据2010年国土资源部土地整治中心调查研究表明,全国省级土地整治机构实施监管人员仅有206人,其中个别省份监管人员不足5人,全国还有很多市、县尚未成立土地整治机构,监管力量严重不足,对监管工作的重视程度不足。因此,开展农村土地整治项目监管绩效研究,构建农村土地整治项目监管绩效框架体系,优化农村土地整治项目监管绩效提升路径,对于提高农村土地整治项目投资决策水平、提升项目建设效果、促进农村土地整治事业健康发展具有重要的理论意义和现实意义。在前人相关研究的基础上,论文在委托代理理论、不完全契约理论、利益相关者理论、监管理论、绩效管理理论和公共物品理论等的支撑下,采取规范分析与实证分析相结合、定性分析与定量分析相结合的范式,系统探讨了农村土地整治项目监管研究的理论与方法,并以苏州市实施的农村土地整治项目为例,进行了实证研究。具体来讲,论文开展了以下内容的研究:(1)农村土地整治项目监管绩效形成。从农村土地整治的公共物品属性入手,分析农村土地整治项目的供给主体、组织过程,探讨农村土地整治项目建设过程中存在的委托代理关系。剖析农村土地整治项目监管内容,阐述了农村土地整治项目监管方法。从内部因素、外部因素两个层面分析农村土地整治项目监管绩效的影响因素。(2)农村土地整治项目监管绩效评价。剖析农村土地整治项目监管绩效评价体系,构建农村土地整治项目监管绩效评价指标体系,选取农村土地整治项目监管绩效评价方法。(3)农村土地整治项目监管绩效提升。在阐述农村土地整治项目协同监管体系的基础上,探讨农村土地整治项目协同监管内容,剖析农村土地整治项目协同监管方法,分析农村土地整治项目协同监管组织机制。(4)在以上理论与方法研究的基础上,对苏州市农村土地整治项目进行实证分析,诊断农村土地整治项目监管绩效制约因素,探讨农村土地整治项目监管绩效提升路径。通过以上理论与实证研究,论文得到以下主要结论:(1)农村土地整治项目监管和一般的项目监管相比,复杂性、综合性较突出。农村土地整治项目多以政府为主导,其组织过程包括决策过程、实施过程、运营过程。在农村土地整治项目建设过程中,公众、政府、项目业主、承包商等利益主体之间形成了双层多级委托代理关系,第一层体现为公众与政府之间的委托代理关系,第二层主要包括政府部门与项目业主之间的委托代理关系,表现出一定的复杂性。农村土地整治项目监管内容包括决策过程监管、实施过程监管和运营过程监管,监管方法分为以政府部门为主导的监管体系和以监管手段为主导的监管体系,体现出较强的综合性。(2)农村土地整治项目监管绩效评价指标体系可以从行为、结果两个层面构建。行为与结果两个层面能够直接体现出农村土地整治项目监管绩效,因为这项目监管工作的过程与目标所在。因此,本研究以两个层面为立足点,创新性的构建了农村土地整治项目监管绩效评价指标体系,其中又将结果绩效评价指标具体分为决策绩效、实施绩效和运营绩效三种类型。对比分析目前已有的研究方法,本研究选择熵权可拓物元模型作为农村土地整治项目监管绩效的评价方法。(3)协同监管可以作为提升农村土地整治项目监管绩效的途径之一。农村土地整治项目协同监管的实质是:以合同管理为中心,以目标为导向,构建纵向自控体系,并在此基础上,搭建横向协同监管组织机构---涉及政府、市场、社会多层次协同监管模式,并建立支持其运行的流程框架、保障机制乃至实现协同的信息化平台。农村土地整治项目协同监管基本内容包括监管目的、手段与内容,监管范式体现为监管体系的层次结构、监管体系的运行、实时监管,监管方法主要包括费用管理、进度管理、质量管理、安全与环境管理,建立健全协同监管的组织机制。(4)苏州市的土地整治取得了一定成效,但是从监管绩效评价结果来看,其土地整治监管工作仍有缺失。实施农村土地整治项目以来,苏州市增加了耕地资源面积,改善了生态环境,提高了耕地资源综合生产能力,增加了农民收入水平;农村土地整治项目组织过程主要包括决策过程、实施过程和运营过程,在此过程中形成了双层多级委托代理关系。苏州市农村土地整治项目监管包括决策过程监管、实施过程监管和运营过程监管,采用以政府部门为主导的监管体系和以监管手段为主导的监管体系。目前监管存在一定的问题:集投资、建设、管理于一体的监管机制造成了苏州市农村土地整治项目主体和组织运作主体的责任约束不强;多部门监管,造成责任主体缺失;存在监管主体缺失现象;对项目建设后评价重视不足,管理不规范。农村土地整治项目监管绩效评价结果显示,总体来看苏州市农村土地整治项目监管绩效水平参差不齐,项目之间的差异较大,有两个项目监管绩效处于“良好”水平、三个项目监管绩效接近“良好”水平、一个项目监管绩效接近“较差”水平;农村土地整治项目监管绩效的主要制约因素包括植被覆盖提高率、粮食产能提高量、农地年收入增加量、土地利用提高率、灌溉面积增加率、防护林网密度、机耕面积增加率、组织运作情况等。(5)可以将协同监管能够作为提升苏州市农村土地整治监管绩效的路径。本研究根据苏州市农村土地整治项目监管绩效形成、监管绩效水平,提出了农村土地整治项目协同监管的具体途径与方法,并针对该案例,提出了农村土地整治项目监管绩效提升的保障措施:完善农村土地整治项目治理、加强农村土地整治项目管理、加强农村土地整治的公众参与等。最后,论文提出了相关政策建议:优化农村土地整治项目监管路径,构建农村土地整治项目协同监管体系,完善农村土地整治项目治理,加强农村土地整治项目管理,加强农村土地整治的公众参与,合理实施农地规模经营、优化种植结构等等。


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