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执法效率与有效组织

蔡恒  
【摘要】:本文以行政组织为视角,以行政执法效率与组织有效性之间的相关性为主线,探讨我国农业行政执法体制构建问题。 执法效率行政组织研究视角的形成不是偶然的。虽然影响行政执法效率的因素是多方面的,但是以往那种多重角度并列的研究方式容易使行政效率研究陷入误区,不但研究出来的对策缺乏整体性,而且过于抽象的理论范畴又易使行政执法效率研究缺乏现实依托,所以行政组织是研究行政执法效率问题的出发点。 产业组织理论关于企业组织边界的阐述是本文行政组织边界概念产生的依据。产业组织不是教导人们如何组建一个企业,而是探讨市场结构有哪些决定因素,并由此确定企业与市场的边界。产业组织与行政组织具有结构功能的相似性,行政组织边界的确立及演变一方面具有一般意义上组织演变的规律,一方面又具有自身的特征。行政组织边界既是行政系统与外界环境之间的动态平衡机制,又是行政组织内部平衡的一种表征。行政权力的静态分布构成行政组织的初始边界,其中行政权力的结构性分配形成行政组织的垂直边界,行政权力的功能性分配形成组织的水平边界。行政权力的动态结构制约行政组织边界,在它的影响下,行政组织边界处于不断的调整中。行政组织边界重构是由组织內外部条件变化引起的,其中行政边界的变化是最重要的外部权变因素之一,而组织人员、观念、目标等内部权变因素也能引起行政组织边界变化。 有效组织概念的阐述,建立在行政组织独特的约束条件、外部环境和效率体现之上。在行政组织所受到的约束条件中,行政理念作用于单个的行政人员,进而对整个行政组织的行为构成无形约束。服务型行政理念是当前我国行政体制改革的价值选择,它将影响人们对行政组织的合法性与结构合理性的判断。行政的构成要素、行为特征及组织的自利倾向同样构成行政组织的约束条件;而行政执法组织具有特定的法定约束、执法效率约束和执法程序约束。行政组织是公共产品的供给者,公共选择是确定行政边界的方式之一,在公共产品提供市场上存在针对行政组织的“市场监督”。长期存在的行政垄断使我国传统行政边界过于宽泛,行政组织处于行政边界变动下的垄断地位,这种垄断特性是目前我国行政边界与行政组织边界走向趋于离散的重要原因。不同的行政边界对应不同的效率平定方式,合理的行政边界承载必要的社会公正,有效的组织形式承载相应的行政效率,构筑适合我国国情的行政执法示标体系既要关注行政执法效率中“质”与“量”的统一,也要兼顾效率主体问题。 行政执法组织的有效性体现为执法组织的合法性,组织结构的有序性和执法行为 执法效率与有效组织—我国农业行政执法体制构建研究 的效率性。这三者的逻辑关系是:如果把行政效率视为组织合法性和结构有序性的函 数,关于有效组织的命题可以理解为如何确定变量(组织合法性和结构有序性),使得 函数值(执法效率)最大化问题。在此基础上确定有效行政执法组织的边界,一方面要 考虑当前行政边界的约束,一方面要体现行政执法组织的结构创新。新形势下行政体 制改革的基本目标要求行政组织的设置既体现行政的特征,又符合组织设计的基本原 理。行政边界的内敛趋势,使得行政组织自身成长规律以及组织内部的管理条件都发 生变化,迫使行政组织结构进行创新性设计与调整,而在行政执法组织结构创新中产 生了综合执法模式。作为一种承上启下的组织形态,行政综合执法组织在与其他行政 组织的互动过程中逐渐成型。就农业行政综合执法组织而言,它与其他法律法规授权 机构、其他业务管理机构、技术检侧机构之间以及在综合执法内部都存在界面关系。 讨论我国农业行政执法体制构建,必需讨论农业行政执法体制的历史沿革。我国 农业行政执法体制大体经历了政策主导型阶段、政策与法律兼顾阶段和农业行政法规 体系逐步规范阶段。建国初期至“文革”前,我国农业法律调整集中于农业生产领域, 法律执行方法简单、弹性小;十一届三中全会以来,开始注重运用法律手段保障和促进 农业和农村经济的发展。加入世界贸易组织一方面促进了我国农业领域法律、法规体 系框架的加快形成,一方面也显现出建立新型农业法律体系的紧迫性。与我国农业行 政执法体制演变轨迹一致的,是农业执法模式的不断变化。传统的农业执法模式建立 在原有行政职能分工的基础上,实践中大量事业单位承担了行政执法任务,执法组织 边界很难界定,职能交叉、职责不清的问题比较突出。传统模式是在单个职能单元内 增加或强化行政执法职能,组织结构上比较容易向综合执法模式过渡,综合执法实际 就是组织垂直边界相对减少、水平边界有所拓展后,把各行政单元内类似的执法职能 合并的结果。综合执法模式在组织结构上减少了组织的无序性以及多头执法局面。 相对于传统执法模式,综合执法是一种变革。从我国行政体制改革的总体趋势看,各 部门的“小综合”会向跨行业的“大综合”过渡,而伴随着我国行政体制分权模式的逐步 显现,出现执行局模式也是顺理成章的。 比较研究欧美、日韩等国家的农业行政执法模式,颇有借鉴意义。在发达国家,农 业法律是国家管理农业的


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