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乡村治理与农村公共产品供给问题研究

于水  
【摘要】: 本论文从乡村治理与农村公共产品供给关系的角度研究我国农村公共产品供给方式、机制与效率问题。通过理论研究与实证分析探讨不同乡村治理模式对农村公共产品供给效率的影响,比较江苏省苏南与苏北地区典型乡村治理模式,探究农村公共产品供给机制的差异及其深层次的原因,对乡镇行政管理体制、第三部门在乡村治理结构中的功能作用、农民政治参与和需求表达机制、农村公共产品供给效率、财政资金使用在各层级间的委托-代理结构的低效率进行分析,并构建新型农民合作组织来改造低效结构,完善农村合作组织与政府间沟通机制和公共资金投入的长效机制。本研究在探讨乡村治理与农村公共产品供给关系时,将农村基础设施项目修建和运营决策机制以及对社会、政治、技术、经济及生态环境影响纳入研究框架,从而更全面地从制度因素、社会因素角度考察农村公共产品供给机制与综合效果。对区域间农村公共产品供给效率评价,项目后管理等具有重要的理论价值和现实意义。 研究选择江苏省苏南地区的苏州、无锡、常州三市的若干行政村,苏北地区连云港、徐州、盐城、宿迁等若干行政村为个案,采用文献检索、问卷调查、典型案例调查、座谈讨论、理论分析与现场考察相结合的研究方法,从探讨农村公共产品的理论基础、国外经验评介、完善总体框架、分析实施难点等方面就农村公共产品供给中机制、效率对乡村治理模式的权力结构、责任结构及财政资金使用开展决策支持研究。最终论文从现状特点实证分析、国际经验借鉴比较、案例分析、政策实施和具体建议等,在通过充分文献阅读的基础上,组织专家座谈会,分析研究制定调研方案;在江苏省部分地区进行实地考察和会谈,形成更明确的观点和思路;最后形成结论和建议。研究共分六个部分。 (一)探讨了多中心理论在乡村治理与农村公共产品供给中的现实运用。多中心治理理论在现实中最大的应用价值是提出在政府的治道变革中,打破单中心的政府统治模式,构建政府、市场和社会三维框架下的多中心治理模式。多中心的行政体制具有解决农村问题尤其是乡村治理与农村公共产品供给问题的巨大优势。从经济学角度出发,将公共事物治理等同于公共服务的生产和提供,通过合同承包、特许经营、志愿服务、公私伙伴关系等途径,将一部分公共物品和服务生产让渡给社会组织和私人机构承担,以其成本、技术和竞争优势,为公众提供更有效率、品质更高的物品和服务。公共部门、私人经济部门和第三部门之间正在形成一种相对独立、分工合作的新型治理结构,这种新型结构随着市场经济的进一步发展与公民社会的逐步发育将日趋成熟,政府、市场和社会三者之间权责界定明晰、各司其职、各尽其能的多中心治理体制将是我们的必由之路. (二)阐述了国外乡村治理与农村公共产品供给的经验及对我国的启示.总结了亚洲和欧美国家乡村治理与农村公共产品供给的经验,亚洲国家以改善农村的基础设施,提供良好的人居环境,加快各类农协组织的发展来提高农民的生活质量和农村发展的经验值得借鉴.欧美国家以农业可持续发展为目标,以整合乡村权力为主导,提倡多元文化主义与充权的社会运动,强调法律对地方政府提供农村公共产品的责任与相应的决策权力,供给主体多元化,监督体系完善,地方政府依法对农村公共产品的供给负责,地方政府提供公共产品的资金充足,这为地方政府对公共产品需求的回应奠定了物质基础.由于对公共产品提供作了较为细致的分工,地方政府对法案分配的任务无法相互推诿,因而其效率较高。农村公共产品供给有不同的融资渠道。在村镇政府的常规财政收入不足的情况下,村镇政府可以通过居民公决来实现公共产品的供给.由于地方政府对中央财政转移支付和中央税收分享的高度依赖也损失了公共产品提供的部分效率。 (三)探讨了不同乡村治理模式下的农村公共产品供给方式和机制问题。实现国家对农村社会的有效治理,一直是历代政府努力探寻和梦寐以求的政治目标。乡村政治制度从秦汉时期的乡亭制、隋唐时期的乡里制、宋代以后的保甲制,民国时期的乡村自治和新中国成立后的人民公社制,以及当前的“乡政村治”模式,都是这种探寻的结果。研究按历史发展划分4个阶段,总结了四种乡村治理模式。通过对传统的中国乡村治理模式、现代化早期的乡村治理模式、政社合一的乡村治理模式以及村民自治基础上的乡村治理等模式下农村公共产品供给方式和机制的分析,为当下乡村治理与农村公共产品供给理论的发展提供了历史经验与借鉴,重点分析了现今的五种乡村治理模式,探讨了我国乡村治理与农村公共产品供给困境,认为我国乡村治理的困境是由于乡镇政府由生存困局引发财政困难、公共服务供给减少,压力型体制使乡村两级机构关系不顺,村委会的行政化趋向等加剧了乡村社会的离散性等因素造成的。一方面政府对乡村社会全面控制,包括财政控制、政治控制、人口控制和土地控制,形成了对乡村社会的控制体系;强制行政化偏离了预期方向,其效果越来越差。另一方面人们抱怨政府过于强大、管得太多,需要乡村自治予以制衡;由于我国村级组织系统和能力不完整,加之宗族势力等非正式组织的存在和消极影响,使得乡村自治不充分,难以独立维护乡村社会稳定和推动乡村经济社会发展。 (四)探讨了第三部门的发展是解决乡村草根民主问题、农村公共产品供给与农村发展问题的有效路径。分析了农村专业经济合作组织、农民维权组织、农村综合性社会组织的现状与发展,对农村乡村治理与农村公共产品供给中的产权问题进行了分析,讨论了农村公共产品供给多重博弈过程。新型农村合作组织的建立可以弥补乡镇政府职能的缺位问题。运用多中心理论构建新型农民合作体有助于使农村公共产品供给体制发生变化,实现乡村社会力量参与公共产品的筹划与建设,使公共产品供给主体与筹资途径多元化;在公共产品的生产过程中形成良性有效的责任监督体制,保障国家、地方、农民、社会多方权利;特别是后税改时代,乡村政治权力的式微容易衍生地方政治不稳定因素,而农村合作组织在完善农民合法利益诉求途径的同时也有效地遏制了地方不稳定因素的蔓延。 (五)构建了基于多中心治理的农村公共产品供给理论分析框架。多中心的治理模式打破了严密的纵向权力链,消除了压力型行政体制得以存在的基础,农村治理主体获得了公共产品供给的决策权,实现农村公共产品供给决策由“自上而下”向“自下而上”转变。充分利用农村治理主体在公共产品需求方面的信息优势,最大限度地避免误导农民对公共产品的偏好。更重要的是,自下而上的权威来源改变了对基层政府官员的激励,迫使其从追求上级政府支持最大化转向追求社区内农民支持最大化。农民在本社区内的公共产品供给中赢得了“话语权”,并能根据基层政府在公共产品供给方面的绩效对其合法性作出具有影响力的评价。有效保证了农村公共产品供给的公共选择机制的形成和完善。依据公共产品供给的特性,构建农村公共产品供给的多元体系与筹资模式,重建“政府+农村社区+私人部门+第三部门+农民”农村公共产品供给主体结构,在供给主体、资金来源和供给方式上实现“政府核心责任+多元主体分摊”型的成本分摊机制。科学合理地划分了相关部门提供公共产品的职责范围和供给种类。通过对筹资主体的法治约束,限制基层政府公共行政过程的随意性,赋予了农民对农村公共产品筹资与供给的监督权,构建“统筹规范+全方位监督+绩效考核”型的监管机制;完善了乡镇行政管理体制与公共财政体系,确保财政筹资能力的不断提高。明确农村公共产品供给的优先顺序和农村公共产品供给决策机制。 (六)通过对苏南、苏北治理模式与农村公共产品供给的实证研究,验证了多中心乡村治理模式是解决农村公共产品供给高效率的理想制度设计。由于区域经济发展的不平衡性,其治理模式与农村公共产品供给效率与机制也不同。在多中心乡村治理模式的理论基础上,通过对苏南、苏北经济发展、政府经济职能区域性差异、乡村治理权力结构的村民自治组织、村干部角色定位、农民组织、乡村关系、乡村民主状况和农村公共产品供给主体、机制和责任监督等的比较分析。对苏南、苏北治理模式进行定位。运用定性与定量的研究方法对苏南与苏北地区在提供的农村公共产品质量、数量、功能性及对生态环境和区域经济的影响等方面进行综合效果评价;构建了适用于经济发达地区的“乡村主导+政府辅助+村民参与”的治理模式,和适用于经济欠发达地区的“政府主导+乡村辅助+村民筹资或筹劳”的治理模式。


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