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土地利用规划的公众参与研究

刘志坚  
【摘要】: 在一切能为人类所利用的自然资源中,土地是最基本且最宝贵的资源,是世代相传的人类不能出让的生存条件和再生产条件,相对于其它资源而言,土地也是一种相对供不应求的短缺资源。为了合理地协调与均衡土地资源的供给与需求之间的关系,土地利用规划应运而生,借助土地利用规划来约束人类社会的土地利用行为。从理论上看,土地利用规划具有鲜明的政策性,在某种程度上,土地利用规划成为政府的公共政策的工具或者一部分。 作为一种政策的工具,土地利用规划是关涉多个利益相关者的发展规划,需要综合考虑不同利益相关者的利益,需要不同利益相关者的合作。尤其在土地利用专项规划和详细规划中,公众(村民)的参与必不可少,研究规划的利益均衡成为规划的一个不能回避的课题。另一方面,从民主政治的基本理念出发,作为公共政策的一个特殊领域的土地利用规划,受决策影响的普通公众也应具有平等参与决策的权力,公众参与可以实现公民权力,促进规划民主。由此土地利用规划的公众参与成为规划领域研究的一个重要课题。 我国学者从不同的角度对土地利用规划的公众参与进行了有益的探索。但对此问题的探讨尚处于起步阶段,主要是从工具层面探讨公众参与问题,从价值层面系统地探讨土地利用规划的公众参与的理论与方法,并将其运用于实际工作的做法不多见。鉴于公众参与对土地利用规划基础理论、编制的方法、编制规程、实施管理等方面的影响,进行全面而系统的研究非常必要;新一轮规划修编的工作方针将公众参与和专家论证、政府决策并列,又凸显此问题的迫切性;因此,本文借鉴国外公众参与土地利用规划较为成熟的理论与方法体系,从理论基础、影响因素、机制研究、框架建构等方面进行较为系统的研究,通过研究解决土地利用规划编制和实施中的公平问题,为土地利用规划编制的科学化、民主化提供对策,为土地利用规划的公众参与提供措施与方法,促进土地利用规划的公众参与,以有助于第三轮土地利用规划的修编和实施。 具体研究包括:我国土地利用规划公众参与的理论基础、现状和影响因素,我国土地利用规划公众参与规划的机制研究,我国土地利用规划的公众参与框架构建。全文分为四个部分:第一部分是土地利用规划公众参与的相关理论研究;第二部分是土地利用规划公众参与的机制和框架构建研究;第三部分是对公众参与框架的应用;第四部分是在上述研究的基础上的结论和政策建议。 公众参与的兴起是两种社会思潮和实践交互作用的结果:首先是受自由主义的复兴和国际民权运动的影响,公众的自我意识开始觉醒,对社会提出了自我权利的要求,作为这种民意的反映而在政府和制度方面得到了体现;其次是规划界内部针对现代规划所出现的弊病和在多元化思想的影响下的自觉反省。正义论、协商民主理论、市民社会理论和参与阶梯等理论和方法不仅深化了公众参与土地利用规划的理论和手段,而且通过与社会经济政治体制的紧密结合推进了公众参与的不断发展。目前我国土地利用规划已经有了一定程度的公众参与,并且受到社会发展程度、经济因素、文化传统和心理因素等的制约。 我国正处于快速的社会转型期,正处于建设拥有民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的和谐社会的关键时期。这样一个战略机遇期就要求我们在注重经济建设的同时,尤其在土地利用规划的编制和实施过程中应当注重社会公正问题。政府要从事关改革发展全局的高度来重视社会公正问题,采取有效的措施,尽力解决社会不公现象,尽力减小社会为此所付出的成本。同时,还应当看到的是,中国目前的社会不公问题是在发展过程中出现的,必须用发展的方式予以解决。在土地利用规划的编制和实施过程中实现公平也应当考虑这个背景。 西方国家自上而下、自下而上及上下结合的规划编制过程,给了我们一定的借鉴和启示,公众参与土地规划已经得到了高度的重视,并且取得了一定的成绩。但是由于我国的政治体制不同、公民受传统思想影响等因素制约,我们需要在借鉴国内外的历史经验教训的基础上,在参与方法和制度方面不断进行探索和创新。土地利用规划的公众参与框架至少应该包括以下几点内容:谁来参与、参与哪些内容、通过什么渠道实现参与、在什么时间参与、参与的方式方法等,这些均是公众参与的核心问题。 实证研究表明完全照搬欧美发达国家过于冗长的公众参与式规划制度与程序是不可行的,应结合我国的实际情况,探索适合我国国情的公众参与式规划制度与机构设置办法。我国当前公众参与规划需要研究的关键问题在于规划编制与实施过程中具体采取何种参与方式以及如何做到有效参与。 通过上述研究,主要得出以下几点结论: 第一,让公众直接参与土地利用规划的制定与管理,关心和保护他们的利益,可以增强他们的责任感,从而使规划具有较高的可操作性;参与式规划方法的推广应用可以大人提高公众的社会动员效率,在土地规划过程中起着不可低估的作用。 公众参与土地利用规划改变了传统的规划编制方法和程序、更新了规划的理念;对规划决策的合理性和科学性有着重要的作用,有利于规划的编制和实施。 第二,公众参与土地利用规划有助于解决权利公平和利益公平,有助于实现公民权;公众参与既作为一种权力制度,以一种抽象的权力运行机制而存在,又作为具象的土地利用规划民主的实现形式而出现;公众参与规划可以通过利益协调实现利益公平。 第三,公众参与规划的框架包括目标设定、模式选择、程序确立、方法分析、评估体系设计等内容。谁来参与、参与哪些内容、通过什么渠道实现参与、在什么时间参与、参与的方式方法等,均是公众参与的核心问题。 第四,公众参与土地利用规划是建立在一定的社会经济政治文化的基础之上的,公众参与模式同样受制于由经济结构所决定的社会政治、文化条件的限制。依据规划的公众参与模式(传统型、行政主导型、公众政府共同参与型和公众全过程主导参与型)划分,目前土地利用规划应采取行政主导型模式。为更好地推动公众参与,应积极引导和推动公众参与模式向更高层次转变即向公众政府共同参与型、公众全过程主导参与型模式转变。 第五,中国的土地利用规划正处在不断发展完善的时期,公众参与规划虽有了一个良好的开端,公众参与程度仍停留在形式化的表象运作阶段,还远没有实现真正意义上的公众参与,真正做到规划事务让公众说了算还有待时日。 基于上述研究结果,文章为今后我国土地利用规划的公众参与提出了一些政策建议,包括:从思想观念的层面努力营造有利于公众参与的政治文化、从制度的层面进一步完善公众参与的制度体系、从技术的层面为公众参与提供基本的条件等。


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