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基于土地市场发育的土地集约利用机制研究

吴郁玲  
【摘要】: 改革开放以来,我国经济一直持续高速发展,工业化、城市化水平的显著提高,经济的快速增长引致了对建设用地的大量需求。市场经济条件下,土地在不同产业部门的配置服从于效率标准。而现实中农地利用的价值低于非农利用,因此大量土地从农业部门转移到非农建设部门。经济的快速增长带来了城市用地的外延式扩张。而与此同时,我国城市存量建设用地却普遍存在粗放、低效利用的现象。建设用地的过度外延扩张与土地粗放利用的并存,加速了我国经济快速增长时期土地资源要素对经济增长的瓶颈制约。伴随着我国经济的持续快速发展,经济建设对土地的需求将日益膨胀,如果沿袭目前的以要素大量投入换取经济发展的粗放型经济增长模式,可以预见,未来我国农地非农化的现象将更加严重,人地矛盾也将更加尖锐。 从根本上说,土地粗放利用实质上是土地资源的低效率配置。市场是配置资源的基础手段和有效方式,而我国正处于计划经济向市场经济的转型期,市场发育不完善导致市场机制在资源配置中的作用效率低下;而同时,由于对转型期政府职能的认识不清、定位不准,导致政府在土地利用中的干预行为也存在越位和缺位,人为的扭曲了价格、供求、竞争等市场机制,政府失灵加重了市场失灵,资源配置的效率更加低下,导致土地的更粗放利用。因此,基于转型期我国土地市场发育的特点,有必要将研究资源优化配置和集约利用的视角转移到“市场”方面,基于资源配置的基础理论,探讨现阶段我国实现土地资源优化配置、集约利用的有效途径。 而开发区是我国城市土地粗放利用的典型区域;同时,开发区也是我国经济建设改革开放的试验田和体制创新的重要基地。因此,本文选择开发区作为研究对象,探讨不同市场发育状态下开发区土地利用集约化的机制。这对于促进转型期我国城市土地集约利用水平的提高具有重要的理论价值和现实意义。 文章首先简要地介绍了研究问题的背景、研究内容和基本概念、论文结构、研究方法和数据来源,回顾了关于土地集约利用和土地市场发育与土地资源配置效率的国内外研究动态,并对这些已有成果进行了简要的评述。 土地集约利用水平的高低受到众多因素的影响。文章基于土地集约利用的人口、经济、技术和制度因素等构建了土地集约利用的影响因素一般理论分析框架。研究表明,伴随人口质量提高的人口数量增加对土地集约利用有正向驱动作用,而低素质人口的增加不利于促进土地集约利用;经济的增长,工业化、城市化的发展对土地产生巨大压力,而有利于促进土地集约化利用;技术进步将从直接和间接两方面影响土地利用的集约度,是提高土地利用集约度的技术保障;政府的管制制度和土地市场的建设是土地利用的制度环境,也影响着土地利用集约度。应用该理论分析框架对转型期我国土地集约利用影响因素的理论和实证分析则表明,人口增加、经济增长、工业化城市化发展、政府管制等对促进我国土地集约利用具有一定的积极意义;而市场化发育水平是其中的关键性和根本性因素。 源于市场化发育程度是影响我国土地利用集约度的关键性和根本性因素这一特殊国情,文章基于资源配置理论,构建了土地市场发育与土地集约利用的理论分析框架,分别探讨完善的和不完善的土地市场条件下,土地集约利用的机制选择和作用效率。对完善的土地市场条件下土地集约利用机制的探讨主要是试图提供一个理论上的参照系。更重要的是,文章试图对不完善的土地市场条件下我国开发区土地集约利用的机制进行较系统分析,以较深刻把握转型期我国开发区土地集约利用的一般规律,促进土地资源的优化配置和集约利用。 与成熟的土地市场相比,我国开发区土地市场的发育不成熟,市场体系不健全,市场主体行为不规范,市场秩序不完善,价格、供求、竞争和利益分配等市场机制受到较大程度的扭曲。扭曲的市场机制不利于土地资源的优化配置和集约利用:①地价的非市场化形成。我国干部任免制度和理性政府的存在是开发区低地价形成的前提,而地方政府的非合作博弈则是低地价形成的主要路径。由开发区政府人为造成的低地价容易导致低地价与土地粗放利用、经济延缓发展的恶性循环。②土地供求关系混乱。研究认为,开发区土地市场供求关系的特殊性主要表现为:以工业用地需求为主的需求结构,决定了其引入市场机制的困难性;而开发区政府对土地供给的行政干预则人为造成土地供给量无限放大,导致土地供给远大于有效需求。开发区土地市场供求均衡呈“发散式”蛛网结构,一方面导致农地的过度非农化,另一方面,也造成存量土地的粗放利用与闲置。③土地市场竞争机制扭曲。研究表明,作为开发区土地一级市场供给的垄断方,地方政府间为片面追求招商引资量而导致土地供应中出现恶性竞争和过度竞争,使开发区的土地市场呈现“买方市场”,实际供给量远大于有效需求量。与之对应,用地者之间缺乏有效竞争,土地的取得成本低廉,用地者缺乏集约用地的激励,开发区土地资源利用粗放。④土地收益分配机制不合理。研究认为,地方政府滥建开发区、低地价招商引资是分税制改革后,地方政府财权上收、事权下放,以及财政分权后地方政府可支配资源权利扩大的必然选择,现行的土地收益分配机制和财政制度是“开发区热”乃至开发区土地粗放利用的重要制度根源。 转型期,土地市场的失灵导致土地资源的配置效率低下。而同时,转型期政府的干预行为又总是存在“越位”或“缺位”,即同时存在“政府失灵”。在这种双重失灵状态下,开发区土地资源配置效率愈加低下,土地利用的行为也更为粗放。 理论分析之后,文章以我国经济较为发达的东部省区江苏省开发区为例,构建计量经济模型实证研究土地市场发育对土地集约利用的作用机制和作用效率。运用结构方程建模,探讨土地市场发育与土地集约利用的相关性关系;采用因子分析法、计量经济统计模型和多因素分析模型,探讨不同土地市场发育阶段,土地集约利用的主导驱动因素和土地利用集约度的动态演化规律,并重点对土地市场化程度对土地集约利用的影响力进行了定量分析。实证研究表明:①开发区土地市场的发育程度与土地利用的集约度有较强的正向相关性影响。②经济增长和人口增加始终是促进土地集约利用的重要因素。③不同的土地市场发育阶段,土地集约利用的主导驱动因素和土地利用集约度都存在一定的差异。在土地市场的转型中期,政府的干预作用对土地集约利用的贡献作用较强(用地门槛提高1%,土地利用的集约度提高0.371%);在转型后期至相对成熟期,市场机制对土地集约利用的贡献率较高(土地市场化率提高1%,土地利用的集约度提高0.447%);而同时,随着土地市场发育的日趋成熟,土地利用的集约度也随之得到提高。④不同市场发育阶段,土地市场化程度对土地集约利用的影响力不同,并导致在GDP总产出不变的前提下,不同的土地投入使用量。转型中期,土地市场化率提高1%,土地利用的集约度能提高0.255%,并节约2.24%的土地投入使用量;转型后期至相对成熟期,土地市场化率提高1%,能使土地利用的集约度提高0.447%,并节约3.87%的土地投入使用量。 基于上述的研究结果,文章认为,市场是配置资源的基础而有效的手段,而我国正处于转型期,市场发育尚不成熟,市场机制不能充分实现其优化配置资源的基础性作用。“市场缺陷”是导致目前我国土地资源配置和利用效率低下的重要原因。因此,文章提出提高我国土地集约利用水平的主要创新思路是:转变土地管理机制,推进土地市场创新,使市场成为土地资源配置的主要机制,并作为转变土地管理机制的基本点。具体来说,就是要深化土地市场化改革,促进土地市场发育,建立健全土地利用市场机制;规范地方政府行为,建立并完善土地宏观调控体系;同时,还需推进相关配套制度的改革,优化土地集约利用的市场制度环境。


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